Historia del Consejo de Ministros: así se gobierna desde hace 200 años

El 20 de noviembre de 2023 se conmemoraba el bicentenario de la creación del Consejo de Ministros en España y con ese motivo, el gobierno encargó al historiador Mikel Urkijo Goitia la coordinación de un volumen que analizara, no solo la creación y evolución del Consejo de Ministros y de la Presidencia del Gobierno, sino también la acción del Gobierno, es decir, lo que éste ha hecho por la sociedad española en sus doscientos años de historia. Tras dos años de espera desde su terminación, es la editorial Sílex quien finalmente publica «Historia del Consejo de Ministros y de la Presidencia de Gobierno en España (1823-2023)», una obra colectiva elaborada desde una perspectiva histórica y no jurídica en la que han participado doce historiadores/as, incluido el coordinador Urkijo Goitia, de tal manera que cada uno firma su propio texto asumiendo su responsabilidad intelectual de forma individualizada.

Como explica Mikel Urkijo, la estructura del Consejo de Ministros se fue transformando a lo largo del tiempo, los primeros cinco o seis ministerios se ampliaron a nueve a finales del siglo XIX, incluyendo la Presidencia como un ministerio más. A mediados del XX el número de carteras era de trece, en 2000 diecinueve y en 2022, contaba con veintidós Ministerios, tres Vicepresidencias y la Presidencia del Gobierno. «Este crecimiento es reflejo del aumento de los ámbitos de acción del Gobierno, que actúa según las demandas de la sociedad y no es la misma sociedad la de 1823 que la de 2023, a lo largo de 200 años, surgen nuevas necesidades que hacen más compleja la tarea del Ejecutivo», apunta el historiador. Al tiempo que se desarrollaba la estructura del Gobierno se iba consolidando la Presidencia del Consejo como órgano independiente. En sus primeros años de vida, lideraba uno de los ministros y ejercía las funciones de la Presidencia. A partir del Estatuto Real de 1834 la Presidencia se consolidó. «Un paso importante se produjo en 1840, cuando el general Espartero ocupó la Presidencia sin estar ligada a ninguna cartera, y otro en 1852, cuando se asignó una partida propia en los presupuestos a la Presidencia, lo que supuso un paso fundamental en la consolidación de ésta como un departamento ministerial independiente», explica Urkijo Goitia Periodos especiales fueron las dictaduras de Primo de Rivera y Franco, «donde el Consejo de Ministros fue sustituido por un Directorio y una Junta Técnica del Estado, respectivamente, sometidos a la voluntad del dictador en todos los sentidos: elección de sus miembros y toma de decisiones, perdiendo con ello su carácter de órgano colegiado. Franco reunió la Jefatura del Estado y la Jefatura del Gobierno en su persona, hasta 1973», con lo cual, «este modelo se apartaba de la evolución producida durante el siglo XIX y comienzo del XX, de manera similar a los países europeos de nuestro entorno».

Cronología

Sin obviar que buena parte de la labor de gobierno se centra en la gestión ordinaria de asuntos públicos: nombramientos de personal, publicación de convocatorias, circulares, etcétera. «Lo que centra nuestro trabajo es presentar las decisiones del Gobierno que suponen un cambio sustancial en la gestión política y administrativa del país para afrontar la complejidad creciente de la sociedad española, contribuir a la solución de problemas y gestionar los retos planteados a lo largo del tiempo», explica Urkijo Goitia. Para ello han organizado la obra de manera cronológica. En el primer capítulo, Ignacio Fernández Sarasola analiza el origen y creación del Consejo de Ministros, sus antecedentes en el siglo XVIII e inicios del XIX: José I, Cortes de Cádiz y la Junta Suprema de Estado creada por Fernando VII, órgano de gobierno colegiado bajo la autoridad del monarca, que se plasmó en la creación formal del Consejo de Ministros en 1823. El capítulo de Ivana Frasquet Miguel, se centra en el reinado de Fernando VII, «donde este órgano dio sus primeros pasos y comenzó a definir su estructura, aunque carece de dos características fundamentales: la independencia frente al rey y su responsabilidad ante el Parlamento. Su actuación estuvo marcada por los problemas de deuda pública, los procesos de independencia de las colonias americanas, la oposición del liberalismo y la cuestión portuguesa», señala. El periodo de Isabel II, escrito por José Ramón Urquijo Goitia, perfiló la Presidencia del Gobierno como ministerio independiente. «Sus gobiernos impulsaron importantes proyectos legislativos sobre economía, educación, administración, etc. que fundamentaron la construcción del Estado liberal». En el Sexenio democrático, el Gobierno vivió cambios constantes, fruto de la inestabilidad del país. Redactado por el propio Mikel Urkijo Goitia, destaca dos actuaciones fundamentales: las reformas económicas y hacendísticas, entre ellas el establecimiento de la peseta como unidad monetaria y la abolición de la esclavitud, que equiparaba a España con otros países europeos. Posteriormente, el Gobierno en la Restauración, de Margarita Barral Martínez, incluye la dictadura de Primo de Rivera, donde «el papel del Ejecutivo se convierte en central, esto supuso una ruptura con la monarquía y la sumisión del gobierno a la autoridad del dictador». En la Segunda República, de Jaume Claret Miranda, se ha incluido también la Guerra Civil y el Gobierno en el exilio. «La relación entre Presidencia de la República y Gobierno fue difícil. Entre sus grandes proyectos: el voto femenino y el reconocimiento de derechos de las mujeres, las reformas del Ejército, la agraria, legislación social, Iglesia, reformas educativas, y el inicio de la descentralización que suponía el reconocimiento de la autonomía para las regiones», señala el historiador.

El franquismo se ha dividido en dos periodos, tomando como punto de cesura el cambio de la política económica a finales de los 50, presentado por Miguel Ángel Ruiz Carnicer y el segundo Ángeles González Fernández. «Un elemento característico fue la falta de colegialidad en las decisiones del Consejo de Ministros, durante la dictadura –significa–, los ministros despachaban directamente con Franco y las reuniones del Gabinete no resultaban decisivas, dado que todo proyecto debía contar con su beneplácito. Otro elemento diferencial fue que Franco reunió la Jefatura del Estado y del Gobierno en su persona. Su gobierno estuvo marcado por las dificultades para la supervivencia del régimen durante los primeros años, generadas por su alineamiento con las potencias del Eje en la II Guerra Mundial». Y prosigue Urquijo Goitia. «En su afán represor, Franco reguló el control de la prensa y la censura en la literatura, radio, cine, etc. rompió con el pasado democrático en todos los ámbitos institucionales. El modelo de autarquía dificultaba el crecimiento económico e hizo perdurar el hambre y la falta de abastecimiento de materias primas». A finales de los 50 «se abrió un proceso de transformación del régimen, la política se centró más en la economía e intentó una aproximación a Europa que fracasó por la falta de libertades y democracia. El periodo desarrollista se caracterizó por un importante crecimiento económico que incrementó las desigualdades entre territorios y favoreció una gran emigración interior, que se sumó a la exterior».

El golpe de 1981

Para el estudio del periodo democrático han dividido el análisis de la acción del Gobierno en tres partes: la transición a la democracia liderada por los gobiernos de la UCD; el periodo de consolidación de la democracia encabezada por los gobiernos socialistas de Felipe González y lo que han denominado la España democrática. Capítulos elaborados por Rafael Quirosa-Cheyrouze, Dario Migliucci y Antonio Moreno Juste, respectivamente. En cuanto a la acción de gobierno se afrontó la Ley para la reforma política, la amnistía o la legalización de los partidos que culminaron con la convocatoria de elecciones en 1977 y la Constitución de 1978, los Pactos de la Moncloa, de amplio consenso para superar la crisis económica, la incorporación a la Comunidad Europea y la OTAN, afrontaron la lucha contra el terrorismo, el proceso de descentralización del Estado y superaron el peligro de involución que suponía el golpe de estado del 23 de febrero de 1981, que llevó a reformar las Fuerzas Armadas. «En este siglo se han sucedido gobiernos del PP y PSOE y por primera vez gobiernos de coalición y con nuevas mayorías, que han traído una creciente polarización política que sin duda ha marcado la acción de gobierno, enfrentado al reto de un mundo complejo y cambiante frente al que deben diseñarse nuevas políticas que afronten problemas como el cambio climático, los grandes movimientos migratorios, las tensiones internacionales, el envejecimiento de la sociedad o las desigualdades sociales. Un importante reto para el siglo que ya hemos iniciado», concluye el historiador.

Las mujeres en el Consejo de Ministros

►El último capítulo del libro, elaborado por María José Villa Rodríguez, analiza la incorporación de las mujeres al Consejo de Ministros a partir de la II República. «Explica cómo la mitad de la población de España ha alcanzado progresivamente una posición de igualdad en este órgano, desde las primeras mujeres ministras en 1936. Tras el franquismo, integraron el Gobierno de Calvo Sotelo en 1981 y a partir de ahí, la incorporación de ministras fue creciendo y accediendo a ministerios de mayor peso político, hasta llegar a los primeros gobiernos paritarios de Rodríguez Zapatero y al actual, donde la presencia de mujeres alcanza todos los niveles, salvo la Presidencia. Tras 200 años de la creación del Consejo de Ministros hemos avanzado un largo camino hacia la igualdad que todavía estamos recorriendo», afirma Mikel Urquijo.