El Banco de España exige un recorte inmediato del déficit y duda de la sostenibilidad de las pensiones

El elevado nivel de endeudamiento público ha disparado en más de 80 puntos su peso en el PIB, acompañado de un déficit público estructural "considerable". Esta situación constituye una importante fuente de vulnerabilidad para la economía española, en particular en un contexto de endurecimiento de la política monetaria, al tiempo que reduce el margen de maniobra de la política fiscal para afrontar eventuales perturbaciones negativas futuras". Con esta advertencia en su informe anual, el Banco de España presenta un panorama de incertidumbre económica en el corto plazo.

Para 2023, el supervisor cree que el PIB moderará "sustancialmente" su crecimiento respecto a 2022, pero la aceleración progresiva de la actividad permitiría que el crecimiento superara el 2%, en promedio anual, en 2024 y 2025, por lo que el PIB real "podría crecer este año por encima del 1,6% previsto en nuestras últimas proyecciones", confirmó Ángel Gavilán, director general de Economía y Estadística del supervisor, por debajo de la previsión del Gobierno, que estima un crecimiento del 2,1%. Al incremento del ritmo de avance del PIB contribuirán, entre otros factores, "la disminución prevista de las presiones inflacionistas -con la consiguiente recuperación de la confianza y de las rentas reales de los agentes-, la desaparición de las disrupciones en las cadenas productivas globales y el despliegue de los fondos europeos". Eso sí, la retirada de medidas anticrisis originará una contribución negativa al crecimiento del PIB de casi 0,6 puntos porcentuales en 2024. Además, el Banco de España calcula que la subida de los tipos de interés por parte del BCE tendrá su mayor impacto en el crecimiento del PIB español en 2024 y lo reducirá en alrededor de 1,1 puntos porcentuales, por lo que la transmisión de las subidas de tipos a la actividad real y a la inflación estaría empezando a materializarse ya, aunque el grueso de los efectos se percibirá partir de este año. Según sus cálculos, el endurecimiento de la política monetaria reduciría la inflación en 0,5 puntos porcentuales en 2023, mientras que el impacto sería de 0,6 puntos en 2024 y en 2025. Dicho endurecimiento habría reducido el ritmo de avance del producto en 2022 en 0,6 puntos.

Pero el Banco de España avisa de que estas proyecciones están sujetas a una "incertidumbre muy elevada", con riesgos de que se materialicen "escenarios menos positivos", en un contexto de "endurecimiento" de la política monetaria a nivel global y de "riesgos geopolíticos significativos", a lo que se han añadido las dudas sobre el impacto y la persistencia de las tensiones financieras recientes. Además, en el ámbito interno, subsisten incertidumbres por la bajada del consumo de los hogares y por la reducción del ahorro acumulado por los hogares durante la pandemia, además de poner el duda que el ritmo de ejecución de los proyectos asociados los fondos europeos, que "puede ser más lento de lo esperado". Gavilán estima que representan una "oportunidad histórica que no puede desaprovecharse".

Del mismo modo, las perspectivas de crecimiento dependerán de que se "concrete la desinflación proyectada". Una mayor persistencia de tasas de inflación elevadas "ralentizaría la recuperación" y, en caso de observarse dicha persistencia en el área del euro en su conjunto, "conduciría con elevada probabilidad a un endurecimiento adicional de la política monetaria y, por tanto, de las condiciones financieras", estima el supervisor.

El hecho de que el déficit y la deuda de las Administraciones Públicas mantengan niveles tan elevados hace necesario iniciar ya en 2023, la "implementación de un plan de consolidación fiscal que permita reducir gradualmente esta vulnerabilidad y recuperar el margen de maniobra de la política presupuestaria ante eventuales perturbaciones negativas en el futuro". Más aún, si se tiene en cuenta que la inflación ha contribuido a la reducción del desequilibrio fiscal en 2022, pero su efecto a largo plazo sobre las finanzas públicas será "menos favorable o incluso negativo", ya que su impacto al alza sobre el gasto público se produce con un cierto retardo y, además, existen "dudas sobre el grado de transitoriedad de las elevadas dinámicas de crecimiento de los ingresos impositivos de los últimos años", incide el BdE.

Este proceso, los enmarca el supervisor en un cuadro macroeconómico "prudente", que involucre al conjunto a las Administraciones y se traduzca en un plan a medio plazo, en el que se detallen las medidas de ingresos y gastos públicos que "garanticen la reducción gradual de los desequilibrios". Esto permitiría reforzar la sostenibilidad de las finanzas públicas e incrementar la credibilidad y la confianza en las políticas económicas. En este sentido, la Actualización del Programa de Estabilidad de España 2023-2026 proyecta una reducción del déficit estructural de 1,2 puntos de PIB acumulados hasta 2026, que se eleva a 1,6 puntos en términos del saldo estructural primario.

Este ajuste fiscal debe ser también "compatible con una mejora de la calidad de las finanzas públicas, de manera que aumenten su contribución al crecimiento potencial de la economía". Por el lado de los gastos, resulta "imprescindible" aumentar su eficiencia y "optimizar la distribución" entre partidas, de manera que se preserven aquellas -como el gasto en educación o en sanidad- que resultan fundamentales para impulsar el crecimiento económico y la igualdad de oportunidades. Por el lado de los ingresos, apunta que es preciso llevar a cabo una "revisión integral del sistema tributario", en línea con algunas de las directrices del Libro Blanco sobre la Reforma Tributaria. En particular, entiende que es necesario "otorgar un mayor peso relativo a la imposición sobre el consumo, revisar el significativo gasto que implican los beneficios fiscales, mejorar y elevar la fiscalidad medioambiental y aumentar el grado de coordinación y armonización internacional del sistema tributario para afrontar la creciente digitalización y globalización". Estas medidas podrían acompañarse de medidas compensatorias, que mitigaran sus potenciales efectos sobre los más vulnerables.

Las estimaciones del Banco de España muestran que el déficit público tiene un elevado componente estructural sobre el desequilibrio fiscal, situando este déficit estructural en el 3,6% del PIB en 2022. Las últimas estimaciones del FMI lo situaban por encima del 4% del PIB, en este último caso sensiblemente superior al estimado para 2019 (3% del PIB), antes del estallido de la pandemia. En este sentido, el deterioro en el déficit estructural que se produciría entre 2019 y 2023 vendría determinado por el "incremento en el gasto primario estructural" -el que no está afectado por medidas temporales o por el efecto del ciclo económico- observado en últimos año. Una parte importante de dicho incremento estaría relacionado con el gasto en pensiones

A la hora de analizar las dinámicas de la deuda pública en el medio y largo plazo, hay que tener en cuenta también el impacto del envejecimiento poblacional sobre el gasto público en pensiones, sin olvidar que este fenómeno también presionará al alza otras partidas de gasto, como el sanitario o el asociado al cuidado de los mayores. Según detalla el informe, en los últimos años se han llevado a cabo varias reformas del sistema de pensiones, que han comportado la reversión de los elementos principales de la aprobada en 2013 y la introducción de nuevas modificaciones, orientadas principalmente a fortalecer los ingresos de la Seguridad Social y a retrasar la edad efectiva de jubilación.

La estimación del impacto que las distintas medidas aprobadas podrían tener sobre los gastos y los ingresos del sistema a lo largo de las próximas décadas se encuentra sometida a una elevada incertidumbre. En todo caso, el amplio abanico de estimaciones disponibles -del Banco de España y de otras instituciones- sugiere que, como resultado de los diversos cambios normativos adoptados desde 2021, "nuestro sistema de pensiones deberá afrontar mayores obligaciones de gasto en el largo plazo, que no han sido plenamente compensadas por el lado de los ingresos". Por tanto, el supervisor ve serios riesgos de insostenibilidad del sistema de pensiones, porque se añade la incertidumbre de que el "impacto de los incrementos de cotizaciones sociales adoptados podría tener sobre el empleo, los salarios y la competitividad".

Según su propia simulación,-"en base a un concepto empírico", señaló Gavilán-, un incremento de un punto porcentual en el tipo efectivo medio de las cotizaciones sociales podría generar, al cabo de cuatro años, una caída en el número de ocupados cercana al 0,25%, lo que equivaldría a más de 140.000 empleos destruidos. Por tanto, se provocaría una caída del empleo que "incidiría negativamente sobre las estimaciones de ingresos del sistema y un riesgo para la situación financiera del sistema de pensiones".

De acuerdo con estas estimaciones, el supervisor cree que sería necesario que, en el marco del nuevo mecanismo automático de ajuste establecido, "se adopten nuevas medidas para reforzar la sostenibilidad financiera del sistema". Se hace también necesaria una evaluación rigurosa, continua y transparente de los efectos de estas reformas, incluyendo sus consecuencias sobre la equidad intergeneracional, así como la realización por parte de la Seguridad Social de un análisis que revele "el alcance de los incentivos destinados a retrasar la edad de jubilación" y las consecuencias redistributivas para dotar de transparencia al sistema.