¿Defendería la OTAN a España ante un ataque a Ceuta y Melilla?

El ingreso de España en la Alianza Atlántica en 1982 no hace mención expresa a la inclusión de las dos ciudades autónomas y su situación no queda del todo clara

El portaaeronaves «Príncipe de Asturias», durante unas maniobras de la OTAN
El portaaeronaves «Príncipe de Asturias», durante unas maniobras de la OTAN

Que España forma parte de la OTAN es algo que todo el mundo sabe. Sin embargo, lo que quizás no sea tan conocido es que el paraguas militar de la Alianza Atlántico no cubre a Ceuta y Melilla, las dos ciudades españolas en la costa norte de África, a pesar de que la primera es española desde 1580 y la segunda desde 1497, por lo que ambas son plena y constitucionalmente parte del territorio español.

Y es que, según reza el artículo 5 del Tratado de Washington, los Estados miembros de la OTAN responderán de manera conjunta a cualquier ataque armado contra el territorio de uno de ellos. ¿Entonces? Pues ocurre que en el siguiente artículo se detalla que esta ayuda militar, esta especie de “todos a una” solo será aplicable cuando dichos ataques tengan lugar en Europa o Norteamérica, o en territorios insulares del Atlántico al norte del Trópico de Cáncer.

Las islas Canarias sí quedan cubiertas por el paraguas de la OTAN puesto que, pese a estar geográficamente en África, se trata de territorios insulares al norte del Trópico de Cáncer. Curiosamente, Argelia estaba incluida inicialmente por formar parte de Francia, pero tras su independencia abandonó el tratado en 1962.

Hace solo unos días la Comisión de Defensa del Congreso tumbaba la propuesta de incluir a las ciudades autónomas bajo la protección de la OTAN, registrada por Vox, después del conflicto con Marruecos y la entrada de miles de migrantes irregulares en Ceuta, a consecuencia de la estancia en España del líder del Frente Polisario.

La formación de Abascal defendía que ante una eventual agresión marroquí, ambas ciudades no estarían amparadas por el paraguas de la OTAN. En su propuesta, Vox criticaba que ni Ceuta ni Melilla tuvieran esa protección militar de los socios de la Alianza Atlántica, lo que equivaldría que, ante “un eventual ataque o invasión” de Marruecos, no se activaría el mecanismo de alianzas y defensa común de los países firmantes del Tratado de Washington.

Por su parte, el líder del Partido Popular, Pablo Casado, ha reclamó también que las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla estén “bajo el paraguas de la OTAN” como parte “indisoluble” de España y ha solicitado al Gobierno que plantee esta cuestión a la Alianza Atlántica para que “en cualquier otro contencioso con un tercer país, España y sus aliados defienda a ambas ciudades”.

En cualquier caso, no queda meridianamente claro que ambas ciudades quedasen fuera de la defensa colectiva en caso de ataque de un tercero. Según explica la web Newtral citando a fuentes de la OTAN y análisis de expertos, aunque las ciudades autónomas no están en el tratado, esto no significa que la OTAN no interviniese en caso de ataque.

Según este digital, aunque el artículo 6 del tratado marque como objetivo geográfico de la alianza a Europa, Norteamérica, y las islas al norte del Trópico de Cáncer, esto no sería obstáculo para que la OTAN no actuase en defensa de Ceuta o Melilla, puesto que “la decisión de invocar el artículo 5 al final es una decisión política”. Como tal, “la decisión la toma el Consejo del Átlantico Norte, que es el órgano de toma de decisiones de la OTAN, y dependerá de cada caso particular”.

Por su parte, el Real Instituto Elcano explicaba en un artículo reciente que cuando España entre en la OTAN, “Ceuta y Melilla se convirtieron en riesgos no compartidos y así siguen desde entonces. Incluir a todos los territorios bajo las garantías del artículo 5 aumentaría la capacidad de disuasión española porque cualquier ataque armado podría activar la asistencia mutua de los aliados a España”.

Otra opción, explican, sería incluir en el nuevo Concepto Estratégico una definición de ataque armado que incluyera escenarios de riesgo para esos territorios que no se contemplan en la actualidad dentro del artículo 5 y que se pudieran presentar como riesgo para la seguridad y defensa de la Alianza en su conjunto. Por ejemplo, se podrían considerar como escenarios de riesgo los accesos a la zona euroatlántica, como es el área estratégica del estrecho de Gibraltar; un ataque de procedencia yihadista sobre los territorios españoles del norte de África o la existencia de campos de entrenamiento o santuarios terroristas desde los que se actúe contra España”.

El informe insiste en que “una ampliación del concepto de “ataque armado” que incluyese a Ceuta y Melilla en la cobertura del artículo 5, sería de la mayor utilidad disuasoria para España porque ampliaría por vía indirecta la cobertura del mayor riesgo previsible a la integridad territorial española. En este caso, podría invocarse el concepto de “distancia estratégica” con una interpretación extensiva para, al menos, aplicar la gestión de crisis”.

Por ejemplo, una agresión sobre los intereses o la población de los territorios españoles del norte de África gestada que pusiera en peligro la seguridad del resto de aliados por su conexión con el terrorismo o la delincuencia transfronteriza podría generar una respuesta colectiva para gestionar la crisis.

En cualquier caso, hay que tener en cuenta que, aunque la ampliación del concepto de “ataque armado” a este tipo de agresiones será en el interés de España, también pondría a España ante el compromiso de intervenir en situaciones de riesgo similares.

En esta línea, Francisco Javier Ayuela Azcárate, coronel de Infantería de Marina (retirado), aseguraba en un artículo en la publicación Global Strategy que el grado de cobertura de estas ciudades españolas por parte de la Alianza Atlántica no puede contemplarse tan solo desde la literalidad del texto del Tratado de Washington. Así, “la aprobación en 2010 del vigente Concepto Estratégico de la Alianza supuso una redefinición del concepto de defensa colectiva que desde ese momento contempla tanto cualquier amenaza de agresión como los desafíos emergentes de seguridad, allí donde amenacen la seguridad fundamental de un aliado o de la Alianza en su conjunto. El Concepto Estratégico de 2010, junto a las declaraciones finales de las cumbres de Gales, en 2014, de Varsovia, en 2016, de Bruselas, en 2018, y de la reunión de líderes de la OTAN en Londres en 2019, representan la expresión de la voluntad política de los aliados y contribuyen a clarificar la situación actual de Ceuta y Melilla en el seno de la Alianza Atlántica”.

Artículo 6

Pero, ¿qué dice exactamente el artículo 6 acerca de qué y dónde se considera ataque armado contra una o varias de las Partes?

► Contra el territorio de cualquiera de las Partes en Europa o en América del Norte, contra los departamentos franceses de Argelia, contra el territorio de Turquía o contra las islas bajo jurisdicción de cualquiera de las Partes en la región del Atlántico Norte al Norte del Trópico de Cáncer.

► Contra las fuerzas, buques o aeronaves de cualquiera de las Partes que están en dichos territorios o sobre ellos, o en cualquiera otra región de Europa en la que estuviesen estacionadas fuerzas de ocupación de cualquiera de las Partes en la fecha en que el Tratado entró en vigor, o en el mar Mediterráneo o en la región del Atlántico Norte al Norte del Trópico de Cáncer.

Por tanto, en lo que se refiere al primer epígrafe, desde luego no estarían incluidas Ceuta y Melilla aunque, según razona Ayuela Azcárate, “España sí contaría con la importante cobertura política que proporciona el artículo 4 del Tratado fundacional: ‘Las Partes se consultarán cuando, a juicio de cualquiera de ellas, la integridad territorial, la independencia política o la seguridad o cualquiera de las Partes fuere amenazada’. Asimismo, estarían cubiertas, según el artículo 6 del Tratado de Washington, las fuerzas, los buques y las aeronaves de las Fuerzas Armadas españolas ‘en el mar Mediterráneo o en la región del Atlántico Norte al Norte del Trópico de Cáncer’”.

En cualquier caso, desde su fundación la OTAN ha evolucionado mucho. Y es que la seguridad “ya no presenta un enfoque geográfico, sino utilitario: los problemas de seguridad han de ser resueltos cuando y donde aparezcan. Esta orientación, conocida como de 360º, descansa en tres pilares principales: Disuasión y Defensa; Proyección de la Estabilidad, y Modernización [...]. Llegados a este punto, podemos alegar que la respuesta a nuestra pregunta inicial no debería atenerse exclusivamente a la literalidad del Tratado de Washington, es preciso tener en cuenta la evolución y adaptación de la OTAN que ha sido políticamente amplia y estratégicamente significativa”.

Respuesta del Gobierno

Cabe recordar que el Gobierno español, en 2012, en respuesta a una pregunta de la entonces diputada de UPyD Irene Lozano, luego en el PSOE, sobre si nuestro país tenía pensado pedir a la OTAN la protección expresa de Ceuta y Melilla, aseguró:

Es conveniente recordar que el nuevo Concepto Estratégico (CE) de la OTAN, aprobado en Lisboa en 2010, contiene como una de sus novedades más importantes la expansión del ámbito de actuación de la OTAN al describir el primero de los Cometidos Fundamentales de la Alianza –la Defensa Colectiva– señalando que «La OTAN disuadirá y se defenderá contra cualquier amenaza de agresión, y contra los riesgos emergentes allá donde pongan en cuestión a la seguridad fundamental ya sea de los aliados individualmente o de la Alianza como un todo».

En octubre del 2012, el entonces ministro de Exteriores y de Cooperación, José Manuel García-Margallo, declaró en una comparecencia en el Congreso de los Diputados que “en el tema de Ceuta y Melilla, no es verdad que Ceuta y Melilla no estén cubiertas por el Tratado de Washington. No están cubiertas por el artículo 5 y el artículo 6, pero sí por el resto de los artículos (…) insisto, están cubiertas por el 3 y el 4″.

No... pero sí

Además, a lo largo de las cumbres que los países miembros de la OTAN han venido manteniendo se ha insistido en todas ellas en que la Alianza “está comprometida a mantener el amplio rango de capacidades necesarias para disuadir y defenderse contra cualquier amenaza a la seguridad de nuestras poblaciones, allí donde se produzca”. Más recientemente, tras la cumbre de Londres de 2019, en la declaración final se asegura que “la OTAN garantiza la seguridad de nuestro territorio y nuestros 1.000 millones de ciudadanos…”, y eso, mientras no se diga lo contrario, incluye a los ceutíes y melillenses.

Como concluye el artículo de Ayuela Azcárate, “si nos atenemos a la literalidad del articulado del Tratado de Washington, Ceuta y Melilla no se encuentran cubiertas por el paraguas protector de la OTAN. Sin embargo, [...], en base a lo declarado oficialmente por los jefes de Estado y de Gobierno de los países miembros de la OTAN, reconociendo que todo depende de la voluntad política de los aliados, no parece irracional concluir que Ceuta y Melilla estarían implícitamente cubiertas por el paraguas protector de la Alianza Atlántica”.

Por último, cabe mencionar también el informe ya referido del Instituto Elcano, en el que se asegura que “España, ante una situación en que viera amenazada su seguridad, incluso en los territorios del norte de África, podría invocar el artículo 4 para convocar a sus aliados y persuadirles de la necesidad de llevar a cabo una operación de respuesta de crisis de la Alianza”.