La Comisión de Venecia exige que la amnistía respete la Constitución y que se apruebe por mayoría amplia

El texto que hoy ha salido de la Comisión de Venecia dista mucho de las expectativas que había trasladado el Ejecutivo de Pedro Sánchez en los últimos días. El informe sobre la ley de amnistía que se está tramitando en las Cortes Generales ya se ha dado a conocer. El texto señala que las amnistías deben cumplir varios requisitos del Estado de Derecho, como los principios de legalidad y supremacía de la ley. Y esto implica, preferiblemente, su aprobación por el Parlamento con una mayoría suficientemente amplia y, en todos los casos, el cumplimiento de la Constitución. También cuestiona que se haya tramitado por el procedimiento de urgencia de forma acelerada y señala que no pueden cubrir a individuos concretos.

En este sentido, el texto legal, aunque no es vinculante, plantea importantes cuestionamientos sobre la manera en que el Gobierno ha impulsado la aprobación de una norma excepcional, cuyo origen está en el acuerdo sellado entre PSOE y Junts para asegurar los votos que se requerían para que Pedro Sánchez pudiera gobernar.

El documento ha experimentado varias modificaciones a partir del borrador que se filtró hace un par de semanas. En él se indica que todas las amnistías deben respetar el Derecho internacional -en particular, de la legislación sobre derechos humanos- y otros principios legales, como el de seguridad jurídica. Para ello, debe estar redactada y planteada con claridad y siguiendo criterios de determinación, accesibilidad y previsibilidad de las disposiciones que recoge.

Otros principios que debe respetar son el de igualdad ante la ley, independencia del Poder Judicial y la separación de poderes propios de un Estado democrático, señala el Consejo de Europa, del que depende la Comisión. También apunta que el texto íntegro estará disponible en su versión online a partir del lunes.

"Una amnistía no puede cubrir a individuos concretos", dice la Comisión de Venecia en su informe final

Además, subraya que las amnistías suelen estar motivadas por razones de reconciliación social y política. Pero puntualiza que estos objetivos legítimos deben alcanzarse mediante métodos y procedimientos coherentes para no frustrar su finalidad. Por ello, destaca "deben inspirarse en la inclusión, la participación, un calendario adecuado y debates públicos".

"En consecuencia, los procedimientos legislativos acelerados no son apropiados para aprobar leyes de amnistía, dadas sus consecuencias de largo alcance y su naturaleza a menudo controvertida", advierte una de las conclusiones dada a conocer por el Consejo de Europa.

Dado que, por definición, las amnistías conceden beneficios especiales a un grupo específico de individuos que reúnen los requisitos para acogerse a la ley, la Comisión subraya que, para evitar escenarios de arbitrariedad en su aplicación, debe haber coherencia a la hora de determinar qué actos están cubiertos por la amnistía, y debe existir un vínculo causal intrínseco entre ellos. Además, las amnistías son medidas impersonales, señala, que se aplican a personas o a determinadas clases de personas: por lo tanto, los criterios en los que se basan no deben estar concebidos para cubrir a individuos concretos.

Efectos divisorios de la amnistía

La Comisión subraya que las amnistías deben perseguir un fin legítimo en interés de la comunidad y precisa que la unidad nacional y la reconciliación social y política pueden considerarse entre esos fines legítimos, que debe ser proporcional y adaptarse al caso concreto. En este punto, el dictamen subraya que, si bien los órganos electos disponen de un margen de apreciación a la hora de juzgar si una amnistía es un instrumento eficaz, o si se podría optar mejor por otras opciones como el indulto y/o la modificación de la legislación penal, las amnistías deben adoptarse con una mayoría cualificada suficientemente amplia, en la medida en que pueden tener efectos muy divisorios en la sociedad.

Asimismo, pone el acento en la independencia del poder judicial y la separación de poderes. Esto porque las amnistías tienen el efecto de anular o impedir las decisiones y los procedimientos judiciales. En opinión de la Comisión, debería confiarse al poder judicial la decisión de si personas concretas cumplen los criterios generales determinados por el Parlamento para aplicar la amnistía.

No puede "cubrir a individuos concretos"

Hay otra conclusión que parece aludir de forma directa a la situación que se ha vivido en España con los numerosos cambios y enmiendas que se han ido aprobando a medida que avanzaba la tramitación dela futura ley de amnistía. Cada vez que se conocía alguna resolución judicial que afectaba a Carles Puigdemont, se planteaban nuevos cambios y adaptaciones. De ahí que lo señalado por la Comisión de Venecia adquiera especial valor: "Una amnistía no debe diseñarse para cubrir a individuos concretos", advierte.

Por ello, también pide acotar y definir de manera más precisa el alcance material y temporal de la aplicación de la amnistía para hacer más previsibles sus efectos. También pide que se establezca una relación de causalidad más estrecha entre "las consultas celebradas en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017, su preparación o sus consecuencias" y los actos de malversación y corrupción.

Sobre el terrorismo, también señala una línea roja respecto del terrorismo que sí podría servir a los fines del Gobierno. Y es que sobre las exclusiones, indica que las amnistías solo son compatibles con las normas internacionales si se excluyen de su ámbito de aplicación las violaciones graves de los derechos humanos.

Para la Comisión, la supresión de la responsabilidad penal de hechos ocurridos en el pasado, tiene cierta lógica que haya "excepciones a las competencias procesales ordinarias de los tribunales". Pero reitera que la decisión sobre los beneficios individuales de la amnistía debe ser adoptada siempre por un juez basándose en los criterios contenidos en la propia ley. Y aquí destaca un punto de especial relevancia porque señala que el levantamiento de la detención, prisión y medidas cautelares sea consecuencia de dicha decisión judicial. Solo de esta manera, se garantizaría la separación de poderes.

La ley de amnistía, señala, no debe interpretarse de manera que quite efectos prácticos al proceso de revisión judicial de esta norma, destinada a amnistiar los delitos del "procés".

Profunda división

El organismo también cuestiona el hecho de que la amnistía del "procés" se haya tramitado con urgencia y como proposición de ley, a la que califica como "un procedimiento con una consulta limitada al público, a las partes interesadas y a otras instituciones del Estado". Por ello, recomienda alcanzar una mayoría cualificada para su aprobación, superior a la mayoría absoluta en el Congreso de los Diputados que se exige en la Constitución para la aprobación de una ley orgánica común y corriente.

Además, alerta de que la futura ley de amnistía "ha acentuado una profunda y virulenta división en la clase política, las instituciones, el Poder Judicial, el mundo académico y la sociedad española".

Ante este escenario, la Comisión pide a las autoridades y fuerzas políticas se tomen "el tiempo necesario para un diálogo significativo en un espíritu de cooperación leal entre las instituciones del Estado", algo que también deberían acometer los partidos de Gobierno y la oposición, a los que anima a "considerar la posibilidad de explorar procedimientos de justicia reparadora".