¿Para qué sirve el Parlamento Europeo?

El Parlamento Europeo (PE) es la única institución comunitaria que encarna directamente el principio democrático de la representación popular. Las otras dos, el Consejo y la Comisión, se fundamentan en el peso de los intereses de los gobiernos de los distintos países miembros de la Unión Europea (UE). La existencia del PE ha sido históricamente controvertida por la minoritaria oposición a transformar la antigua Asamblea de las Comunidades Europeas, como en tiempos más recientes, por el ascenso de formaciones políticas de la ultraderecha. Como todo Parlamento, aspira, en primer lugar, a representar: ¿representa a un eventual pueblo europeo?, ¿a los diversos pueblos nacionales de Europa? ¿o a los ciudadanos individualmente considerados?

El Tratado de Lisboa señala la última dimensión formal, pero a partir de ahí no queda claro qué tipo de relaciones han de mantener los eurodiputados con sus territorios y electores. En realidad, el sistema representativo de la UE tiene poco en común con el de los Estados nacionales: si ya en estos los parlamentos tienen cada vez más dificultades para representar a los ciudadanos, el fenómeno se agrava en el PE, donde los eurodiputados en la práctica están mucho más pendientes de sus partidos nacionales y sus electores domésticos que del interés comunitario. El principio representativo comunitario intenta articular a la vez a los Estados y a los ciudadanos, pero ambos no están en el mismo plano de equidad. En todo caso, el PE se estructura internamente de acuerdo con líneas ideológicas y no con criterios de agrupación nacional.

Resulta insólito, además de disfuncional y costoso, que disponga nada menos que de tres sedes (dos relevantes en Estrasburgo y Bruselas) y la secretaría general en Luxemburgo. Además, presenta una extraordinaria pluralidad lingüística (24 lenguas oficiales) y, por último, es una cámara excesivamente numerosa y de difícil manejo (751 eurodiputados), por mencionar el tan elevado número de partidos nacionales presentes en el mismo (unos 170, agrupados en siete formaciones parlamentarias).

Las funciones del PE se pueden concretar básicamente en tres: la iniciativa legislativa, la aprobación de las normas y las facultades de control. La UE no se basa en el principio clásico de separación de poderes; en su seno coexisten tres lógicas diferentes: la supranacional favorece a la Comisión, la intergubernamental a los Consejos y la democrática al PE. Aunque todas las instituciones de la UE padecen un déficit de legitimidad, no puede negarse que el PE la tiene directa, basada en las elecciones, y el Consejo, derivada de los gobiernos nacionales, siendo la Comisión la peor vinculada a los ciudadanos.

La legitimidad institucional de la UE es débil porque el Consejo no responde directamente ante los electores europeos y porque el PE carece de iniciativa legislativa (aunque pueda «instar» a la Comisión a presentar propuestas). En otras palabras, no existe un gobierno europeo de origen parlamentario dada la singular arquitectura institucional comunitaria. En la UE funciona, en definitiva, un sistema basado en la negociación permanente que no favorece el proceso de responsabilización de los dirigentes ante los ciudadanos.

El PE tiene una naturaleza ambigua, ya que aspira formalmente a representar a la «ciudadanía europea»; sin es percibido como un Parlamento no del todo real. En rigor, la principal tarea del PE no es la de representar a un inexistente pueblo europeo, ni siquiera a los pueblos de los Estados miembros, sino la de colaborar con la Comisión y el Consejo y –en el mejor de los casos– vigilar para impedir que se vulneren los derechos fundamentales de los ciudadanos comunitarios. Pero el PE no tiene poderes últimos de control político sobre los verdaderos órganos de gobierno de la UE. El PE no dispone de poder constituyente en sentido material estricto, ya que no es una institución soberana que pueda votar en exclusiva la ley en nombre del pueblo y su papel en la reforma de los tratados es irrelevante a efectos prácticos. No tiene derecho de iniciativa legislativa, que es monopolio formal de la Comisión, ni significativas funciones de «indirizzo politico». Es una cámara colegisladora con competencias tasadas. Al PE se le escapan por completo muchas áreas y políticas y sus poderes son fundamentalmente de tipo negativo, de control, no de iniciativa. Es cierto que la investidura y la censura a la Comisión han introducido algunos elementos novedosos en el PE, pero se está lejos de un sistema homologable al de los Estados.

El PE sirve, por tanto, para poco, siendo una institución fallida y prescindible. Lo que contrasta con los emolumentos que perciben los eurodiputados: una asignación de 12.800 euros al mes, entre el sueldo fijo y gastos generales, cantidad que, en la práctica, es más alta cuando se suman las dietas diarias que los eurodiputados reciben en el ejercicio de sus funciones.

Alfonso Villagómez Cebrián,es magistrado y doctor en Derecho Administrativo