¿Quedaría Cataluña fuera de la UE en caso de convertirse en un país independiente?

Mucho se ha escrito acerca de la permanencia o no de Cataluña en el seno de la Unión Europea (UE) en caso de llegar a convertirse en un país independiente. Dado lo crucial que resultaría el vínculo con la UE para la sostenibilidad económica de Cataluña de producirse la secesión, los líderes soberanistas han afirmado reiteradamente que la independencia de Cataluña no significaría la salida de la UE.

No obstante, la propia UE ha desmentido, también reiteradamente, tal afirmación. El último en avisar de la salida de Cataluña del marco comunitario ha sido Antonio Tajani, presidente del Parlamento Europeo, quien en una carta de respuesta enviada a principios de este mes de septiembre a la eurodiputada española Beatriz Becerra afirmaba que “Si una parte de un territorio de un Estado Miembro deja de ser parte de ese Estado porque deviene un nuevo Estado independiente, los Tratados no se aplicarían a ese territorio”.

A este debate se suma estos días el exministro de Asuntos Exteriores José Manuel García-Margallo, quien dedica varios capítulos de su último libro, titulado Por una convivencia democrática, a recoger y contra argumentar las tesis soberanistas en relación con una hipotética permanencia de Cataluña en la UE. A juicio de García-Margallo, Cataluña quedaría fuera de la UE no sólo en caso de producirse una declaración unilateral de independencia, sino incluso en caso de que la secesión fuera pactada y de común acuerdo con el Estado español.

A continuación reproducimos un fragmento del texto de García-Margallo en el que rebate las tesis esgrimidas por el independentismo para defender que la independencia no supondría la salida de la UE.

“[...] Para explicar de la forma más simple posible por qué una secesión de Cataluña —se produzca de la forma que se produzca, y más si es unilateral— implica inevitablemente su exclusión de la UE, conviene repasar y rebatir, uno por uno, los distintos argumentos que los partidarios de la secesión han venido utilizando.

Esa es la tarea que me ocupará en los párrafos siguientes. Como antes decíamos, el primer argumento ha consistido en negar la mayor: «En ningún sitio está dicho que una Cataluña independiente sería expulsada de la UE». «¡Que nos muestren en qué artículo del Tratado de la Unión Europea dice tal cosa!», dicen desafiantes los oradores independentistas en los mítines.

No deja de ser un argumento un tanto pueril exigir tales precisiones. Que los tratados de la Unión no se ocupen explícitamente de las secesiones no significa en absoluto que éstas no tengan consecuencias, y más aún cuando el propio artículo 4 del Tratado de la Unión Europea se refiere, como hemos podido ver con detalle en el capítulo anterior, a la integridad territorial de los Estados miembros. Pero, en todo caso, si los secesionistas exigen que se les muestre en qué artículos de dicho tratado se dice que una Cataluña independiente quedaría fuera de la UE, es perfectamente posible darles ese gusto. Lo dice en dos sitios: en el Preámbulo y en el artículo 52 del Tratado de la Unión Europea.

En cualquier caso, conviene reconocer que en algo sí tienen razón los independentistas al formular la pregunta que antes mencionamos. Esa hipotética Cataluña independiente no sería expulsada de la UE. Eso es cierto (de hecho, ningún artículo del Tratado de la Unión Europea prevé siquiera la expulsión de ningún Estado miembro). Cataluña no sería «expulsada», porque sería ella misma —por voluntad propia— la que saliese de la UE.

No se le abriría ningún expediente, no se le haría objeto de ningún procedimiento de expulsión, por la sencilla razón de que ya estaría fuera de forma automática desde el mismo momento en que se separase de España. Y es que la puerta de salida es una sola: al salir de España se está saliendo a la vez de la UE, como explicamos en el capítulo precedente.

El segundo argumento esgrimido por los soberanistas es muy simple: para que una Cataluña expulsada de la Unión Europea pudiese reingresar de forma inmediata bastaría con modificar el preámbulo y el artículo 52 del Tratado de la Unión Europea (TUE), que, como sabemos, lista los Estados miembros. Pero eso no es tan fácil, porque —supongo que estaremos de acuerdo— para añadir un nuevo nombre a la lista habrá que modificar el TUE. No parece que sea posible retocar el texto en las imprentas sin más trámite. Ahora bien, modificar el Tratado de la Unión Europea no es un trámite que puede cumplimentarse una tarde en Bruselas, en una reunión de amigos. Pese a que en ocasiones la UE pueda haber dado la impresión de poco rigor —hasta el punto de que haya habido quien creyera que los textos de los tratados de la Unión pueden retorcerse ilimitadamente cuando interesa—, lo cierto es que la reformulación de los tratados tiene un límite. Los tratados de la Unión podrán interpretarse de forma extrema, e incluso forzada en ocasiones, pero en ningún caso se pueden violar, y ni mucho menos ser modificados explícitamente. Eso nunca ha sucedido, ni puede suceder.

Como hemos visto también, modificar los tratados de la Unión no es sencillo. Se debe seguir inexcusablemente el procedimiento establecido en el TUE, y basta que solamente un Estado se oponga para que la modificación no se pueda llevar a cabo.

Por otra parte, esta ratificación por parte de todos los Estados miembros debe efectuarse, según señala el TUE, «de conformidad con sus normas constitucionales», lo que significa que se requerirá la aprobación por los Parlamentos nacionales, e incluso puede ser necesario un referéndum en algunos de ellos. Las modificaciones de los tratados de la Unión no son, por tanto, cosa que se pueda efectuar a la ligera.

Cataluña, según aducen los soberanistas como tercer argumento, podría solicitar su adhesión a la Unión Europea nada más consumarse la secesión. Por supuesto, esa Cataluña independiente y autoexcluida de la UE podría perfectamente solicitar su adhesión de acuerdo con el artículo 49 del TUE, una vez reconocida su estatalidad, cosa que, como hemos visto en el capítulo anterior, llevaría su tiempo en el caso de una secesión legal, y que sería prácticamente imposible en el caso de una secesión ilegal.

No obstante, siendo honestos, habría que reconocer que el proceso de adhesión —en el supuesto, insisto, de una secesión legal—llevaría tiempo, y entretanto Cataluña sería un país tercero que no podría disfrutar de ninguna de las ventajas de la pertenencia a la UE: ausencia de aranceles, libertad de movimiento de personas, acceso de sus bancos a la financiación del BCE... Se podrá argumentar que ese periodo no tendría por qué ser largo. Al fin y al cabo, al haber pertenecido, como parte de España, a la UE, la negociación sería relativamente sencilla al estar ya Cataluña «homologada» en lo que a las normas y principios comunitarios se refiere. Pero, ya fuera más corto o más largo, lo cierto es que existiría un plazo de varios años en que estaría fuera de la UE como país tercero, y es indiscutible que ello tendría consecuencias devastadoras para la economía catalana. Todo ello sin contar con que la adhesión exige «unanimidad» de los Estados miembros.

Esto sucedería en cualquier caso, aunque la secesión fuese pactada con el Estado español. Esto debe quedar muy claro. Aun cuando la secesión se pactase, y fuese por tanto pacífica e incluso amistosa, y aunque España apoyase firmemente la incorporación de Cataluña a la UE, el mero hecho de la secesión dejaría a Cataluña automáticamente fuera de la UE por las razones que antes hemos mencionado.

Si la secesión fuera unilateral, la situación sería aún más complicada para Cataluña. Para que un Estado europeo pueda ingresar en la UE se requiere, cosa obvia, que sea un Estado. Y para ser un Estado se requiere ser reconocido como tal por la comunidad internacional y por los miembros de la UE. Y ello quizá no sería tan sencillo de conseguir para quien ha conculcado el ordenamiento jurídico y el orden constitucional de un Estado miembro (en este caso, España), vulnerando así el principio tantas veces ya mencionado de integridad territorial reconocido por las Naciones Unidas y por la propia UE en el artículo 4 del Tratado de la Unión Europea. En consecuencia, Cataluña no sería admitida ni siquiera como candidata a la adhesión. No podría siquiera sentarse a negociar.

Se puede defender si tarde o temprano estos problemas se resolverían. Y probablemente es cierto que pudiera ser así. Pero las cuestiones son cuántos años llevaría y qué pasaría entretanto, así como qué consecuencias tendría para una generación entera de catalanes. No deja de desconcertarme el hecho de que, cuando en ocasiones he explicado todo esto a algún independentista, se me haya dicho que «les estamos amenazando», como si la advertencia de las consecuencias objetivas de los propios actos fuese una amenaza. Porque —procede recordarlo— todo lo hasta aquí comentado no sería efecto de ninguna acción del Estado español, ni de ninguna represalia, sino simplemente de la aplicación de las reglas de juego de la UE y de la pura lógica.

Haré aquí un inciso para recordar la ya mencionada teoría de la ampliación interior. Una teoría ingeniosa, pero que no pasa de ser eso, una teoría que podría servir, si acaso, para excluir la aplicación del artículo 49, pero no para evitar la necesidad de modificar el Tratado de la Unión Europea.

Habría también que hablar largo y tendido sobre esa «voluntad política» europea de conservar Cataluña dentro de la UE contra viento y marea. No vamos a polemizar sobre el grado de amor a Cataluña que pueda anidar en los corazones europeos, pero lo que sí he podido constatar de primera mano es el grado de alarma que en las cancillerías y en las instancias europeas despierta la perspectiva de una Europa ampliada por fragmentación en cuarenta o más Estados, una UE atomizada, ingobernable, con el germen de más futuras fragmentaciones ad infinitum, recorriendo un camino diametralmente opuesto a la idea de integración que es precisamente la que inspirara la misma creación de la UE. Me atrevo a aventurar que la propuesta no tendría demasiados adeptos.

Otra respuesta frecuente ante las advertencias antes expuestas consiste en aceptar a regañadientes —qué remedio— que es cierto que, de acuerdo con los tratados de la Unión, una Cataluña independiente quedaría fuera de la UE, pero que, en realidad, esto no sucedería, porque no estamos ante una cuestión jurídica, sino política. En suma, «alguien hará algo» para evitarlo. ¿Cómo va nadie a dejar fuera de la UE a un país como Cataluña, tan europeísta, con casi ocho millones de habitantes, con una economía de tal tamaño y que, además, sería contribuyente neto al presupuesto comunitario? No: llegada la hora de la verdad, los demás Estados europeos harían lo necesario para no perder a Cataluña, para conservarla dentro de la Unión. Y, aunque España se opusiese con todas sus fuerzas, la presión sería tal que no podría impedirlo. Así, si hasta ahora los líderes europeos se han mostrado hostiles a la independencia de Cataluña es tan sólo para desanimarnos (siguiendo la voz del argumento secesionista), pero una vez que se convenzan de que el proceso es irreversible, lo aceptarán... Sobre esta hipótesis podríamos debatir durante horas, por lo que me limitaré a aportar algunos comentarios.

Primero, si la importancia del país y su economía fuese el factor relevante para aceptar o no una adhesión, Turquía sería miembro de la UE desde hace décadas. Lo cierto es que, a la hora de contemplar la adhesión de un nuevo miembro, la UE tiene en cuenta muchos aspectos —los llamados «criterios de Copenhague»—, entre ellos, el respeto al Estado de derecho. Y una secesión unilateral que rompe el orden constitucional de un Estado miembro y vulnera el artículo 4 del Tratado de la Unión Europea no parece una buena tarjeta de visita.

Segundo, el coste para la UE de perder a Cataluña es bastante menor que el de dar por bueno un proceso separatista ilegal y que puede, además, ser imitado por otros. Que en Europa se abra un proceso de fragmentación se contempla con verdadera alarma en las cancillerías europeas, donde esa idea fantasiosa de la «ampliación interior» produce —como ya hemos visto— notorio rechazo. Ningún país desea verse en riesgo de fragmentación. Y visto lo complicada que es la gestión de la UE con 28 miembros, imaginemos lo que sería con 70.

Tercero, por muchas dosis de «voluntad política» que añadamos a la fórmula, no es posible —también ya hemos visto— alterar ni vulnerar a voluntad la legalidad. Dicha «voluntad política» puede servir para acometer la reforma de los tratados de la Unión, pero no para obviarlos. Y, por supuesto, debe ser unánime.

Cuarto, si la existencia de esa supuesta «voluntad política» —o bien nacida del afecto a Cataluña, o bien del interés en que se quede— se mide por las palabras, lo cierto es que, por ahora, «ni está, ni se la espera...». Es decir, por el momento, todos los líderes políticos que de alguna forma se han pronunciado lo han hecho en un sentido bien distinto a los deseos de los independentistas.

Antes, Herman van Rompuy, José Manuel Durão Barroso y Martin Schulz, y, luego, Jean-Claude Juncker, así como diversos comisarios, el presidente francés, la canciller alemana, el primer ministro portugués, el primer ministro italiano..., todos ellos han dejado claro de una forma u otra que una Cataluña separada de España quedaría fuera de la UE. Y no conocemos por ahora ninguna voz europea de cierto nivel que haya defendido lo contrario. Esa soñada «voluntad política» de retener a Cataluña dentro de la UE contra viento y marea no se ve por el momento por ninguna parte.

Quinto, y con esto termino, no parece muy serio ni responsable animar a todo un pueblo a dar un paso irreversible y de tales consecuencias confiando simplemente en que «alguien hará algo». ¿Y si nadie hace nada? ¿Y si resulta que al final es verdad que Cataluña queda excluida de la UE? ¿Y si me tiro por la ventana y resulta que nadie pone una red?

Un cuarto argumento independentista, consecuencia de la teoría de la ampliación interior es: «Los catalanes tenemos ciudadanía europea, y ése es un derecho individual que no nos pueden quitar».

No es nada difícil desmontar este argumento; baste reiterar de nuevo que la ciudadanía europea no es una ciudadanía originaria, sino derivada. Se es ciudadano europeo por ser ciudadano de un Estado miembro, de forma que si se pierde la ciudadanía española se pierde al mismo tiempo la ciudadanía europea. Sobre este punto se ha introducido una variante aún más imaginativa que la anterior: «Como los catalanes tendremos doble nacionalidad, en tanto conservemos la española podremos seguir teniendo la europea». Incluso hay quien llegó a proclamar que la ley española no permite privar de la nacionalidad a los españoles, de forma que los catalanes nunca podrían ser privados de ella.

Curiosos independentistas esos que quieren seguir siendo españoles. Quizá para tal viaje no se necesitan esas alforjas. Y curiosa Cataluña independiente esa en que parece que toda su población sería extranjera. Pero, en todo caso, hay que recordar que nadie privaría a nadie de nada. Nadie privaría a los catalanes de la nacionalidad española, sino que serían ellos los que estarían renunciando a ella como consecuencia de la independencia.

Por ende, aunque a todos los catalanes se les concediese la doble nacionalidad, ello no significaría que, en virtud de ello, Cataluña sería miembro de la UE. No son las personas, sino los Estados quienes forman parte de la UE. Si todos los colombianos hiciesen uso de su derecho a la doble nacionalidad española, ¿se convertiría entonces Colombia en miembro de la UE?

Otro argumento consiste en recordar que «el derecho internacional establece que los Estados se subrogan en los tratados firmados por el Estado predecesor, de forma que Cataluña se subrogaría al Acta de adhesión a la UE firmado por España». Este argumento pasa por alto un elemento fundamental, y es que el «Estado sucesor» no sería la secesionista Cataluña, sino el resto de España. Y ello por cierto quedó meridianamente claro con ocasión del referéndum de independencia de Escocia de septiembre de 2014: la silla en la UE habría correspondido al Reino Unido remanente, y no a Escocia.

Nos queda recordar el último argumento que, un tanto a la desesperada, esgrimen los independentistas: «Está bien, nos quedaremos fuera de la UE, pero esto no es en realidad tan grave, porque en todo caso seguiremos dentro del euro, que es lo que verdaderamente importa».

Pues tampoco sería así. Cataluña puede, por supuesto, adoptar el euro como moneda, cualquier país del mundo puede hacerlo, pero eso no significa «estar en el euro». Pertenecer a la zona del euro significa: 1) participar en la toma de decisiones del BCE; 2) que los bancos nacionales puedan recurrir a la financiación del BCE, y 3) que los bancos nacionales puedan participar en el sistema de pagos de la zona del euro. Los bancos catalanes no podrían hacer ninguna de estas cosas al estar fuera de la UE.

De ello nos ocuparemos a continuación. Es cierto que hay países y territorios que, aun no perteneciendo a la Unión Europea, han adoptado el euro como moneda. Así, de forma oficial utilizan el euro el Principado de Andorra, la Serenísima República de San Marino, el Principado de Mónaco y el Estado de la Ciudad del Vaticano. Todos ellos tienen suscrito un acuerdo monetario que les permite utilizarlo y, en algunos casos, emitir una cantidad limitada de moneda. Utilizan también el euro de facto, sin tener estatus legal al no tener acuerdo monetario con la UE, pero circulando dicha unidad monetaria por su territorio, Montenegro y Kosovo, y ello porque en tiempos anteriores utilizaban, también de facto, el marco alemán.

Evidentemente, una hipotética Cataluña independiente podría también utilizar el euro de facto, e incluso podría pensar en negociar con la UE un acuerdo similar a los existentes con Andorra, San Marino, Mónaco y la Ciudad del Vaticano. (Esto último por supuesto en el caso de que la UE aceptase negociarlo con un Estado no reconocido, como sería el nacido de una secesión unilateral.)

Pero, aun aceptando que fuera posible, tal cosa en absoluto resolvería los problemas. Recordemos que la base legal para negociar un acuerdo monetario entre la Unión Europea y un país tercero se encuentra en el artículo 216 y siguientes del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Según estos artículos, si un país tercero solicita la apertura de negociaciones, la Comisión Europea debe analizar si se cumplen las condiciones para recomendar al Consejo la apertura de dichas negociaciones. Y, en caso de considerarse que sí, el Consejo debería consultar al Banco Central Europeo (BCE) antes de pronunciarse. Y, dado el tamaño y la apertura de la economía catalana en relación con los países antes citados, todos ellos de pequeño tamaño, no parece probable que el BCE, en aras de conseguir el objetivo de estabilidad de precios en la zona del euro, pudiese recomendar tal acuerdo monetario.

Por añadidura, se requeriría un cierto plazo para que la Comisión y el BCE confirmaran el cumplimiento de la normativa comunitaria en materia de prevención de blanqueo de capitales, falsificación de medios de pago, organismos de supervisión, etc. Y, en contra de lo que algunos puedan pretender, constituir organismos equivalentes al Banco de España no resulta sencillo ni se puede hacer en un momento; tampoco, desde luego, se aceptaría sin más, sin antes someterlo a un riguroso análisis. Y todo ello lleva tiempo. Recordemos al respecto que la aprobación del Acuerdo Monetario con Andorra llevó más de ocho años.

Una opción alternativa sería, evidentemente, la adopción del euro de facto, como Montenegro y Kosovo. Pero, como antes se dijo, ni en uno ni en otro caso la solución podría ser satisfactoria. Veamos por qué...

En primer lugar, el país que adopta una moneda extranjera pierde la capacidad de emitir moneda, y, por consiguiente, de seguir una política monetaria autónoma. Esto, además, obligaría al país a acomodar su política fiscal a los condicionantes de la zona del euro, para evitar que un shock externo afectase a su economía. E igualmente tendría que acomodar toda su política económica (costes salariales y demás) para no perder competitividad.

En segundo lugar, al no poder emitir moneda, la única forma de obtener euros sería manteniendo superávit en su balanza básica. Debería tener superávit en su balanza de bienes y servicios o recibir inversiones extranjeras netas en volumen suficiente para proveer de euros a la economía catalana en cuantía suficiente.

Y tener superávit no le resultaría tan fácil. Recordemos que, actualmente, Cataluña tiene un abultado déficit comercial con el resto del mundo; que, sin el paraguas del Fondo de Liquidez Autonómico (FLA), su pesada deuda pública le exigiría un elevado pago de intereses; y que las posibilidades de atraer inversión extranjera en un contexto de incertidumbre política (inevitable durante al menos cierto tiempo) no serían muy altas.

Al no pertenecer al Eurosistema, sería imposible la financiación de su economía mediante el recurso al Banco Central Europeo. Un eventual saldo negativo de su cuenta corriente y de capital no podría ser compensado con activos netos frente al Eurosistema, como ocurre hoy con los países de la Unión Económica y Monetaria (UEM). Y ello llevaría a una pérdida de reservas (eso en el caso de que las tuviese).

Buscar financiación en los mercados tampoco parece fácil. Cataluña tiene actualmente una deuda abultada, de alrededor de 75.000 millones de euros, extremadamente difícil de renegociar, y no digamos de ampliar. Se trata de una deuda calificada en rango especulativo, lo que se conoce en la jerga del gremio, en términos despectivos, como «bonos basura». Aun en el supuesto de que encontrase financiación —y eso está por ver— tendría que pagar unos tipos de interés inasumibles.

En resumen, Cataluña tendría que generar un superávit en sus exportaciones de bienes y servicios suficiente para atender a las necesidades de liquidez de su economía, atender al servicio de su ingente deuda pública (intereses y vencimientos) y hacer frente a una posible fuga de capitales, cuestión esta última sobre la que no polemizaremos, pero que cualquier persona con sentido común considerará como una posibilidad muy real.

Volvamos ahora al problema de cómo podría Cataluña garantizarse el acceso a los euros que sólo el BCE puede crear.

Una opción que los independentistas se han apresurado a plantear sería la apertura por parte de los bancos catalanes de sucursales en otros Estados miembros de la UE para, desde ellas, captar fondos del BCE y financiarse así en el Eurosistema. Pero la ejecución de este tipo de astucias no resulta tan sencilla. En primer lugar, la apertura de sucursales de bancos de terceros países está sujeta a autorización, que conlleva un análisis de la solvencia del banco matriz y de la propia solvencia del supervisor del país de origen. No entraremos en el debate de si este tipo de expediente sería de solución rápida y sencilla, pero desde luego no sería inmediato ni automático, expresiones de orgullo nacional aparte.

Incluso si tales sucursales fueran autorizadas, ello no significaría en absoluto que pudieran obtener recursos en cualquier cuantía para transferirlos a sus matrices en Cataluña. De acuerdo con su ordenamiento, el Eurosistema puede limitar, suspender o excluir el acceso a las operaciones de política monetaria a cualquier entidad de contrapartida por criterios de prudencia; en particular, por la duda sobre el destino que los bancos prestatarios pudieran dar a la liquidez. Dicho en términos sencillos, las sucursales en países de la UE de bancos catalanes sólo podrían captar el volumen de fondos que fuera necesario para su actividad bancaria dentro de la UE, no para transferirlos a su matriz.

Y cualquiera con un mínimo de sentido común puede entender por qué. En caso contrario, estaríamos en el absurdo de que cualquier banco del mundo podría tener acceso ilimitado a los fondos del Eurosistema por el simple procedimiento de abrir una sucursal en un Estado miembro de la UE.

Aún debemos añadir algo más. La obtención de fondos en el Eurosistema exige aportar garantías (colaterales), en forma de activos emitidos por agentes residentes en la UE (títulos emitidos por el Tesoro o por otras entidades públicas o privadas aceptadas). Y, en este caso, los bonos emitidos por la Generalitat o por empresas catalanas no serían aceptables al no ser Cataluña miembro de la Unión Económica y Monetaria (UEM).

Sobre todo esto sería deseable un comentario más extenso, más detallado y con ciertos matices, por tratarse de un tema técnico complejo. Pero alargaría en exceso estas páginas sin variar la afirmación fundamental: Cataluña tampoco podría «estar en el euro».

Añadamos que, además, y con independencia de que estuviera o no «en el euro», una Cataluña que no perteneciera a la UE tendría sus exportaciones sujetas a los aranceles comunitarios y excluidas de las ventajas arancelarias de los países con los que la UE tiene suscritos acuerdos de libre comercio; y no se beneficiaría tampoco de los fondos de la UE (o comunitarios) ni de los fondos de la Política Agraria Común (PAC).”