Cerco al gasto autonómico

Debido a la falta de Gobierno, las comunidades no saben qué recursos tendrán para financiar los servicios transferidos y pueden retrasarse en los pagos a proveedores. La dotación del Fondo de Liquidez Autonómica (FLA) también depende de los Presupuestos Generales del Estado, ahora en suspense

La parálisis política mantiene a las autonomías con la soga al cuello. Las asfixia. Y es que la ausencia de un nuevo Gobierno está cerrando el grifo de la financiación a nivel regional. Las comunidades cuentan con menos dinero en caja, lo que les obligará a apretarse más el cinturón y a recurrir, si no lo han hecho ya, a los mecanismos de liquidez puestos en marcha por Hacienda.

La financiación autonómica depende, en su mayor parte, de los recursos que el Gobierno central es capaz de captar vía impuestos, los cuales posteriormente distribuye según criterios económicos y sociales establecidos en la Ley Orgánica de Financiación de las comunidades autónomas. O lo que es lo mismo, las autonomías reciben remesas de dinero de forma periódica mediante anticipos que les corresponden en base a la recaudación esperada que se recoge en la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Posteriormente, a año vencido, se procede a la liquidación, en la que se hace balance de cuántos anticipos ha recibido y cuánto dinero debería recibir para financiar el gasto público transferido. Así, si los anticipos son superiores a la financiación que les corresponde, han de devolver el dinero ingresado de más. Si es al contrario, tendrán derecho a recibir más fondos hasta cubrir lo necesario.

Teniendo en cuenta el funcionamiento del sistema de financiación autonómica y la escasez de fuentes ajenas a las transferencias del Estado Central –el 85% de los ingresos tributarios de las comunidades provienen del Estado, mientras que sólo el 15% procede de impuestos cedidos totalmente y tributos propios–, «si no hay Presupuestos para 2017 y se prorrogan los de 2016, dificultaría enormemente el funcionamiento de las finanzas autonómicas, ya que no habría una estimación fiable de los ingresos del próximo año y, por tanto, no existiría una guía adecuada para diseñar los anticipos que recibirían las comunidades para financiar los servicios públicos». Javier Santacruz, profesor del IEB, explica que tampoco se sabría qué sucederá con el Fondo de Liquidez Autonómica (FLA), cuya dotación también depende de los Presupuestos Generales del Estado. Y recuerda que en 2016, los recursos dotados al FLA se incrementaron en 4.000 millones de euros con respecto a 2015, hasta la nada desdeñable cifra de 25.000 millones de euros y otros 1.000 millones para el fondo de pago a proveedores destinado a las corporaciones locales.

Dado el «cierre presupuestario» de todos los gastos no comprometidos, el FLA era la vía de salida de las comunidades para obtener dinero. Por ello, Santacruz advierte de que en caso de que no se aprueben Presupuestos, y ante una prórroga de los de 2016, si las autonomías quieren acceder a esta financiación tendrán que hacerlo mediante un crédito extraordinario de otras partidas de gasto, ya de por sí bloqueadas, para conseguir alcanzar los objetivos de déficit. Por ello, no se descarta que el año que viene, con la misma recaudación de 2016, haya que hacer frente a un volumen mayor de gasto. «Esto supondrá más déficit público y, en consecuencia, más deuda».

El objetivo inicial de déficit para este año era el 0,3%, pero Bruselas flexibilizó el límite y el Estado amplió el margen a las regiones, permitiéndoles incurrir en un desfase del 0,7%. Las cuatro décimas de diferencia no significa que las comunidades tengan una financiación adicional de 4.000 millones de euros, sino que pueden realizar sus presupuestos con un desfase entre gastos e ingresos no financieros -con un déficit- del 0,7% a financiar mediante endeudamiento. Pero debido a la falta de Gobierno, esto no se ha aprobado formalmente. Y a la hora de presupuestar, las comunidades deben tener en cuenta el objetivo de déficit aprobado para 2017, el 0,1% del PIB. Por ello, algunos presidentes autonómicos insisten en la urgencia de formar un Ejecutivo.

La viabilidad del gasto autonómico depende de los recursos que le llegan del Estado Central y, especialmente, de las previsiones de ingresos que realice Hacienda. Y las comunidades están en el punto de mira, ya que concentran la mayor parte del gasto público total y muchas de ellas tienen todavía pendiente la devolución de varios anticipos que cobraron de más en ejercicios tan antiguos como 2008 y 2009.

Incertidumbre total

La falta de gobierno supone una incertidumbre total para las comunidades autónomas de cara a la elaboración de sus presupuestos para el ejercicio 2017, tanto por la no aprobación del techo de gasto y de los objetivos de déficit como por el desconocimiento de los ingresos que recibirán por la vía de transferencias del Gobierno central en el próximo año. España se ha comprometido a realizar ajustes presupuestarios para cumplir el acuerdo alcanzado recientemente con Bruselas y evitar la sanción, y las incógnitas se extienden también sobre la ejecución presupuestaria del último trimestre del año, particularmente en lo referido a inversiones reales y transferencias de capital todavía no comprometidas o pendientes de realizar por el gobierno central a los autonómicos. «Un adelanto en el cierre presupuestario podría suponer la congelación de estas operaciones», asegura Santiago Álvarez, vicerrector de planificación económica de la Universidad de Oviedo.

La Unión Europea esperaba que antes del 15 de octubre España enviara sus presupuestos para 2017, pero asume que la falta de Gobierno provocará nuevos retrasos. Y si, como parece, continúa esta coyuntura política, lo más probable es que se prorrogue el presupuesto de 2016. Ante esta situación, no se descarta que la Comisión Europea exija adoptar medidas de recorte del gasto público, en previsión de una nueva desviación de los objetivos pactados hace unas semanas a cambio de evitar una sanción por el incumplimiento de 2015.

Las comunidades no disponen todavía de las previsiones de ingresos procedentes del sistema de financiación, ni de las transferencias que recibirán del Gobierno central. Y esta información resulta imprescindible para elaborar sus presupuestos de ingresos para 2017. Además, en el caso de que se prorroguen los Presupuestos Generales del Estado para 2016, muchas partidas de inversión no estarían incluidas en la prórroga, «por lo que la inversión pública se vería seriamente afectada», alerta Álvarez.

Esta misma semana, Standard & Poor’s publicaba un informe sobre las regiones españolas que señalaba que para las comunidades de régimen común la recuperación aún quedaba muy lejos. El documento advertía que un incremento de los ingresos no será suficiente para restaurar las finanzas autonómicas a niveles pre crisis, así como que los cambios demográficos suponen un importante obstáculo para las comunidades, porque de ellas dependen los principales servicios sociales -como la Sanidad y la Educación-, cuyo nivel de gasto aumentará. De igual modo, desde S&P resaltan que no hay mecanismos en el sistema de financiación vigente para aminorar el efecto de una caída de ingresos y que no existen incentivos suficientes para reducir el gasto.

Bloqueo político

El bloqueo político español preocupa en Europa. La multa por el déficit vuelve a estar sobre la mesa, y el Gobierno en funciones ha reconocido la dificultad de tener un anteproyecto de Ley de Presupuestos para 2017 tramitado en el Parlamento en tiempo y forma. Si bien en agosto se canceló la sanción, las normas fiscales de la UE contemplan la congelación de una parte de los fondos estructurales y la posibilidad de imponer una multa en caso de no acometer acciones para cumplir con el déficit en el futuro. Y, como consecuencia de la falta de Gobierno, todavía no se ha tramitado ante el Congreso de los Diputados el acuerdo alcanzado en abril en el Consejo de Política Fiscal y Financiera (CPFF), lo que conlleva que no puede haber endeudamiento por los 0,4 puntos que separan el objetivo de déficitdel 0,3 al 0,7%.

Tras frecuentes desvíos presupuestarios en los anteriores ejercicios, todo indica que el peso del ajuste en España recaerá sobre las autonomías, a las que probablemente dejarán los objetivos de déficit en niveles muy próximos al 0%. Seguramente, las comunidades que presentan unas cuentas más saneadas realizarán un ajuste mayor, cuando debería ser al contrario. Pero fuentes consultadas lamentan que el sistema de financiación premie a las regiones más incumplidoras y perjudique a las más aplicadas.

Ante el desconcierto de ingresos, ¿qué harán las comunidades? No son pocos los que auguran retrasos en los pagos a proveedores y una disminución generalizada de los servicios básicos. Es decir, el impasse político terminará afectando al conjunto de la sociedad española.

De cumplirse las cifras que se mandarán a Bruselas –probablemente en forma de prórroga de los Presupuestos de 2016–, Santacruz calcula que las comunidades terminarían, por primera vez, 2016 con superávit primario equivalente a 2.173 millones de euros y un ahorro público de 4.303 millones.

Menos dinero en caja

Pese a la falta de Gobierno, la financiación continúa fluyendo, pero quizás no la suficiente como para hacer frente a las mayores obligaciones que tienen las comunidades. Una prueba de la insuficiencia financiera estructural de las regiones es el diseño, desarrollo y aplicación del FLA y el Instrumento de Pago a Proveedores que ha habido que perfilar debido a la imposibilidad de acudir a los mercados financieros de forma normalizada por parte de las comunidades durante la crisis. «Estos aspectos deben analizarse de forma global de manera que unos instrumentos excepcionales y discrecionales por parte del Estado sean incorporados en el diseño del nuevo modelo de financiación autonómica». Y, precisamente, esta integración puede ser una de las bazas con las que puede jugar el futuro gobierno para que todas las autonomías acepten el futuro modelo financiero.

Juan José Rubio admite que el impasse político puede afectar gravemente a la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado para 2017, y gran parte de la financiación autonómica procede de las previsiones de los grandes impuestos que gestiona el Estado. «Será imposible para las comunidades llevar a cabo una presupuestación realista y comprometida con sus obligaciones de equilibrio fiscal sin la existencia de una referencia como los PGE17. Y esta formulación y aprobación depende de la constitución del Gobierno». Por ello, las autonomías han de ser prudentes en sus gastos ante la posible prórroga de los Presupuestos de las comunidades para 2017 y, en algunos casos, proceder a la indisponibilidad de créditos presupuestarios al final de este año.

El bloqueo político impedirá a las comunidades hacer uso de los 4.000 millones vía FLA. Además, desconocen sus límites de deuda, déficit y techos de gasto, lo que resulta imprescindible para elaborar adecuadamente los presupuestos. Francisco Pedraja, asevera que buena parte de las regiones han tenido que cerrar a mitad de año las cuentas del ejercicio 2016, «lo que implica que no pueden comprometerse a realizar nuevos gastos corrientes y de inversión».