De la corresponsabilidad a la armonización fiscal

En la reciente Conferencia de Presidentes Autonómicos, la presidenta andaluza ha invocado la necesidad de una armonización fiscal que homogeneice la carga fiscal de los españoles. Con independencia del peculiar y frágil soporte legal de este foro, no debe pasarse sin un análisis detenido la –a mi juicio– sensata demanda de la señora Díaz.

Para que nadie se llame a engaño, me cuento entre los españoles que piensan que el desarrollo del Título VIII de la Constitución vigente no sólo no ha resuelto las demandas de los nacionalistas sino que, muy al contrario, las ha acentuado hasta llevarnos donde nos encontramos; una impugnación creciente de la soberanía nacional que reside en el conjunto de los españoles. Yo no dudo de la buena fe de los legisladores constituyentes, sólo me limito a constatar que la «natural» insatisfacción de las demandas nacionalistas nos han llevado a una situación insoportable de la que los modelos de financiación autonómica no escapan.

Para que la presidenta andaluza reivindique la «armonización» es necesario entender cómo y cuándo se ha llegado a una situación fiscal que es dispar según donde resida el contribuyente. Sin duda, el diferente trato fiscal más visible es el que exhibe el gravamen de las herencias –sin tributación en unas regiones y durante gravadas en otras como en Andalucía–. Pero no es el único.

El origen del proceso que ahora pide revertir la presidenta andaluza es lo que los hacendistas llaman «cesión de la capacidad normativa» en materia de impuestos a las comunidades autónomas. Esto es, hay que recordar el momento en el que se pasa de ceder únicamente a las regiones la competencia para gestionar un impuesto que es igual para todos los españoles a poder introducir modificaciones en el mismo. Cuando se hace esto último (se cede la capacidad normativa), los impuestos pueden llegar a ser tan diferentes como ocurre con el Impuesto sobre sucesiones y donaciones (esencialmente gravamen sobre las herencias) o sólo un poco diferentes como ocurre con el IRPF. La clave está en si la cesión de la capacidad normativa es más o menos amplia.

Aunque con algunos precedentes, el momento clave de la cesión de la capacidad normativa de impuestos claves en nuestro sistema tributario fue el 15 de julio 2009, fecha en la que así lo acuerda el Consejo de Política Fiscal y Financiera dando luego origen a la Ley 22/2009 de 18 de diciembre impulsada por el Gobierno del presidente José Luis Rodríguez Zapatero. Recuérdese que es un año cercano a la reforma de muchos estatutos de autonomía, entre ellos el de Andalucía ¿Quién voto a favor de este acuerdo que abría la puerta al diferente trato fiscal entre españoles aparte del que ya se otorgaba a los residentes en Navarra y las tres provincias vascas?

Las comunidades autónomas que dieron su apoyo al acuerdo de reforma fueron Andalucía, Aragón, Asturias, Islas Baleares, Canarias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Cataluña, Extremadura y la Ciudad Autónoma de Ceuta. Las abstenciones correspondieron a las comunidades autónomas de Castilla y León, Galicia, Madrid, Murcia, La Rioja, Comunidad Valenciana y a la Ciudad Autónoma de Melilla. Que nadie se llame a engaño, los impuestos para los que no se cedió tal capacidad fueron aquellos sujetos a armonización por parte de la Unión Europea. De no haber sido así, probablemente también se hubieran cedido en todo o en parte.

Por tanto, el Gobierno andaluz, entre otros, respaldó con su voto, un sistema de financiación que ahora cuestiona por el resultado (completamente previsible) al que ha conducido. Tan previsible como que la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, a la que dio origen anunciaba que «los principios de autonomía (...) se refuerzan en este nuevo sistema (...) mediante el incremento de las competencias normativas de éstas de cara a que tengan una mayor capacidad para decidir la composición y el volumen de ingresos de que disponen».

De ese acuerdo y de forma resumida, nació el respaldo legal para que las comunidades autónomas asumieran importantes competencias normativas en el IRPF (por ejemplo, el importe del mínimo personal y familiar, la escala autonómica aplicable a la base liquidable general y deducciones varias). Otro tanto ocurrió con el impuesto sobre el patrimonio en el que las regiones asumieron competencias sobre mínimo exento, tipo de gravamen y deducciones y bonificaciones de la cuota. Por supuesto, también se hizo lo propio con el ahora tan cuestionado Impuesto sobre sucesiones y donaciones (herencias para la mayoría de contribuyentes afectados). De esta forma y a partir de 2010 las comunidades autónomas asumieron competencias en las reducciones de la base imponible, la tarifa del impuesto, las cuantías y coeficientes del patrimonio preexistente y también sobre deducciones y bonificaciones de la cuota. La lista aún alcanza al impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados, a los tributos sobre el juego y al luego desaparecido a instancias de la Unión Europea, impuesto especial sobre determinados medios de transporte.

Cuando se pierde el sentimiento de pertenencia a la misma nación y se socava la soberanía de la sociedad española, cualquier acto conjunto –hasta pagar a escote el aperitivo– se torna difícil. La cesión de la capacidad normativa de 2009 siguió el equivocado modelo de pensar que ceder a las demandas descentralizadoras apaciguaría la presión secesionista aunque licuándola en el «café para todos» que mal inspiró el desarrollo del Título VIII de la Constitución.

** Profesor titular de Economía y director de la Cátedra de Economía de la Energía y Medio Ambiente de la Universidad de Sevilla, e investigador asociado Universidad Autónoma de Chile