Una alarma muy preocupante

Según la información que nos transmite el Gobierno a través del director del Centro Nacional de Alertas y de Emergencias Sanitarias, la situación de la epidemia del coronavirus en España es mala, y está evolucionando muy desfavorablemente, por lo que será necesario aplicar medidas más intensas y restrictivas. Ante este panorama, y a la vista de lo que se avecina en los próximos meses, por Real Decreto 926/2020 el Gobierno ha declarado un nuevo estado de alarma que me suscita algunas reflexiones jurídicas.

Comenzaré diciendo que, la reforma de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa que promovió el Gobierno mediante la Ley 3/2020 para que los Tribunales Superiores de Justicia autorizaran o ratificaran las medidas sanitarias, no ha sido satisfactoria en cuanto a sus efectos, pues no ha evitado las normales discrepancias judiciales. Pero tampoco ha sido satisfactoria en cuanto a su forma, pues no casa bien con el artículo 81 de la Constitución que impide que mediante ley ordinaria se regule una materia que está reservada a la ley orgánica.

Si en el tiempo que ha transcurrido desde marzo de este año el Gobierno hubiera promovido la modificación de la legislación sanitaria para dar cobertura y concretar las medidas a adoptar por las Comunidades Autónomas, y de la Ley Orgánica 4/1981, se habría ayudado a las Comunidades en la gestión de la epidemia.

El estado de alarma no es un medio constitucional diseñado para cogobernar, pues la cogobernanza no existe en nuestra Constitución, ni en la Ley Orgánica 4/1981, sino que es un instrumento jurídico excepcional que produce una alteración circunstancial y temporal de competencias, porque en situaciones extraordinarias atribuye al Gobierno de la Nación -a nadie más- las competencias necesarias para hacer frente al problema del que trae causa.

La delegación de competencias en los presidentes autonómicos, que ha hecho el Real Decreto 926/2020 no se corresponde bien con el artículo 7 de la Ley Orgánica 4/1981, ni con su literalidad, ni con su sistemática, ni con sus antecedentes históricos y legislativos, ni tampoco con su espíritu y finalidad. Esa ley orgánica solo previó expresamente la delegación en presidentes autonómicos cuando la declaración del estado de alarma afectase “exclusivamente” al territorio de una comunidad autónoma, por tratarse de un problema delimitado a un ámbito territorial menor, pero no para los casos en los que la alarma se extendiera a más Comunidades Autónomas o a todo el territorio nacional. Basta leer los trabajos parlamentarios para comprender el alcance preciso que se quiso dar a la delegación.

A pesar de ello, las autoridades competentes delegadas cuando actúan como tales en el estado de alarma, no ejercen poderes propios, sino poderes delegados bajo el mando del Gobierno, que es la autoridad competente. Ello significa que el Gobierno conserva un poder de dirección y control sobre los presidentes autonómicos en el estado de alarma, y que las decisiones de estos se imputan al Gobierno a todos los efectos. Y, por tanto, el Gobierno responde de su actuación como establece el artículo 116.6 de la Constitución que consagra el principio de responsabilidad del Gobierno en el estado de alarma.

El encadenamiento de sucesivas declaraciones de estado de alarma, como ha sucedido en el caso de Madrid, que había estado sometida a dicho régimen excepcional, es una burla a la previsión normativa de autorización de prórroga por parte del Congreso. Si se aplicara esa práctica irregular asiduamente se podría eludir permanentemente la intervención del Congreso en el estado de alarma, lo cual sería obviamente un fraude de ley. Bastaría, por ejemplo, dejar pasar un día entre una y otra alarma, alterar el ámbito territorial de la declaración o variar las medidas que se adopten.

La prórroga del estado de alarma, aun no estando expresamente prevista en cuanto a su duración ni en la Constitución ni en la Ley Orgánica 4/1981, no debe otorgarse por plazo de seis meses como ha propuesto el Gobierno, pues ello sería un desacierto jurídico y constituiría un precedente muy peligroso para la democracia, al menos por los siguientes motivos: (i) en Derecho los plazos se prorrogan por periodos iguales o inferiores a los iniciales, pues si fueran superiores no se trataría realmente de prorrogar, sino de establecer un plazo nuevo. Este es un principio general del Derecho, que es tan jurídico como una ley; (ii) la autorización de prórroga es un mecanismo de control del Congreso de los Diputados sobre el ejercicio de un poder extraordinario y excepcional por parte del Gobierno que incide sobre los derechos fundamentales de las personas. Si la prórroga fuera extensa se perdería la eficacia del control parlamentario; (iii) las normas deben ser interpretadas restrictivamente cuando está en juego la limitación de derechos fundamentales; (iv) las competencias deben ser ejercidas por quien las tiene atribuidas como propias, y si el Congreso es quien controla al Gobierno mediante el otorgamiento, denegación u otorgamiento condicionado de la prórroga, una extensa prórroga supondría una dejación de funciones por parte del Congreso, que conllevaría una elusión de su responsabilidad; (v) dado que la evolución de la pandemia puede ir cambiando en los próximos meses en función de distintas circunstancias, no debe autorizarse una prórroga de un estado de alarma cuyas medidas pueden resultar insuficientes, inadecuadas o sencillamente improcedentes; (vi) las autorizaciones de prórroga, por eficacia y por responsabilidad -que son dos principios constitucionales del funcionamiento de los poderes públicos- deben adecuarse a la realidad y a la necesidad de cada momento, lo que es incompatible con el alargamiento por tiempo excesivo; (vii) las autorizaciones de prórroga deben ser proporcionadas; (viii) la duración del estado de alarma no debería exceder a la del estado de excepción; y, (ix) la prórroga por plazo de seis meses sería un precedente muy peligroso para la democracia española.

En fin, que nueve meses después del inicio de la pandemia seguimos discutiendo sobre las mismas cuestiones, aunque ahora aún más preocupados por el avance del coronavirus y por la salud de nuestro sistema constitucional. Poco se ha aprendido en este tiempo.