Vuelta de tuerca a la financiación autonómica

La modificación del sistema vigente constituye una necesidad perentoria para dotar a las comunidades de recursos suficientes para hacer frente a las competencias asumidas en Sanidad, Educación y Servicios Sociales, que suponen más del 70% del presupuesto de cada región.

Entre los retos prioritarios a los que debe hacer frente el futuro Gobierno destaca la reforma del sistema de financiación autonómica. Y el incumplimiento de los objetivos de reducción del déficit, que en parte se achaca a las comunidades, alienta esta necesidad.

La reforma del modelo actual estaba prevista, pero finalmente no se abordó en la última legislatura. Es más, el presidente del Gobierno en funciones, Mariano Rajoy, llegó a ofrecer a los barones regionales socialistas en su programa de investidura fallida escapar de la asfixia económica mediante un pacto nacional para mejorar su financiación.

España continúa sin resolver la cuestión de la financiación autonómica. Aunque el FLA haya servido para anticipar fondos a las comunidades incumplidoras en un contexto de conflicto casi permanente entre Estado y autonomías, son muchos los expertos que alertan de que en tanto que no se reconozca que el actual estado de las autonomías resulta económicamente inviable, no habrá sistema o modelo de financiación autonómico bueno.

Servicios esenciales

Las comunidades son responsables de servicios sumamente esenciales y el modelo de financiación pretende garantizar la igualdad de recursos para costearlos. Juan José Rubio afirma que la modificación del sistema vigente constituye una necesidad perentoria para dotar a las comunidades de recursos suficientes para hacer frente a las competencias asumidas –especialmente, en Sanidad, Educación y Servicios Sociales– que suponen más del 70% del presupuesto de cada región.

Hoy en día, las autonomías disponen de una amplia capacidad normativa en muchos impuestos. Sin embargo, el hecho de que el 75% de sus ingresos tributarios tengan que alimentar un fondo estatal (el Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales -FGSPF-) –que luego se reparte– las desmotiva a la hora de tomar decisiones relacionadas con sus tributos.

Y si la reforma resulta de tal relevancia, ¿por qué no se abordó durante la última legislatura? Juan José Rubio sostiene que no había recursos financieros adicionales para garantizar el status quo de todas las comunidades. Y es que en la revisión del sistema anterior el Gobierno puso encima de la mesa 11.000 millones de euros. «En una coyuntura de crisis económica y con una necesidad de reducción del déficit público, resultaba imposible inyectar recursos adicionales al sistema por parte del Gobierno estatal». En esta situación, si se hubiera acometido la reforma, habría comunidades que ganarían recursos, mientras otras perderían y se opondrían frontalmente a la aceptación de un nuevo modelo. Y algunas de las regiones afectadas serían del mismo color que el Gobierno nacional.

Ya en 2009 se estableció la necesidad de revisar, con carácter quinquenal, los distintos aspectos estructurales del sistema y de proponer posibles modificaciones para su mejora. Así, pues, «el sistema debería haberse reformado». Francisco Pedraja admite el consenso existente entre las fuerzas políticas sobre la necesidad de reforma. Y recuerda que incluso con el Gobierno en funciones, en abril el Congreso de los Diputados aprobó, casi por unanimidad, una proposición no de ley en la que se insta al propio Ejecutivo a abordar la reforma del sistema de financiación con la elaboración de informes técnicos que avalen el contenido reformista.

Los expertos consideran que el nuevo sistema de financiación, al margen de abordar los problemas asociados a la falta de transparencia y a la escasa corresponsabilidad fiscal, debería analizar una serie de cuestiones transversales para dar estabilidad y proyección temporal al modelo desde un punto de vista estructural, así como una mayor eficacia para resolver algunas dificultades, más de índole política que técnicas. Pedraja reconoce que, en la práctica, no existen soluciones simples, dada la diversidad demográfica, geográfica, de renta y riqueza y, sobre todo, política –exigencias de autogobierno– entre territorios.

Las autonomías gestionan políticas básicas del Estado del Bienestar, se financian en gran medida con recursos tributarios sobre los que pueden ejercer poder normativo y cuentan con un sistema de transferencias en el que son evidentes los elementos de solidaridad. Pero el modelo de financiación presenta algunos problemas de indudable calado. Los principales tienen una raíz política y están relacionados con el grado de nivelación –entre Estado y regiones y, sobre todo, entre las distintas autonomías–.

Pedraja resalta la necesidad de incorporar las comunidades forales al sistema de nivelación, con lo que se eliminaría una de las principales causas de inestabilidad del sistema común de financiación, dada la diferencia de recursos que proporciona uno y otro sistema para competencias similares –sensiblemente superiores en el sistema foral–. De igual modo, indica la conveniencia de alcanzar un acuerdo político sobre el cálculo de las necesidades de gasto en el que debe incurrir cada comunidad autónoma para prestar un mismo nivel de servicios de su competencia.

Rubio, por su parte, opina que las principales carencias del modelo actual están relacionadas con la falta de transparencia y el exceso de complejidad, con el insuficiente grado de autonomía y corresponsabilidad fiscal, con la falta de garantía del principio de ordinalidad, con el grado de redistribución del sistema, y con los riesgos de insuficiencia financiera y previsibilidad de la financiación.

El actual sistema es sumamente complejo y poco transparente. La superposición de fondos de ajuste, que se ha efectuado para garantizar el «status quo» en cada reforma y compensar a determinadas comunidades, ha creado un opaco entramado de fondos de difícil comprensión. Además, el modelo vigente otorga autonomía en muchos aspectos vinculados al gasto, mientras en materia de ingresos es mucho más limitada. De hecho, «las comunidades apenas llegan a financiar entre el 50 y 60% de sus gastos con fuentes tributarias sobre las cuales tienen capacidad normativa».

La falta de corresponsabilidad fiscal, piensa Rubio, se ve agravada por el hecho de que el sistema actual sólo permite que las autonomías se queden con un 25% de sus recursos tributarios normalizados. El 75% restante nutre el Fondo de Garantía de los servicios públicos fundamentales que se reparte conforme a las necesidades de gasto medidas a través de la población ajustada. «Las comunidades autónomas sólo se financian con el 20% de sus ingresos tributarios. El resto procede de transferencias». Puesto que tienen muy limitada su autonomía tributaria, para reducir los niveles de déficit público las regiones sólo pueden actuar, mayoritariamente, a través de recortes de gasto. Así, la baja autonomía fiscal que proporciona el actual modelo de financiación no incentiva la disciplina presupuestaria. «Si la mayor parte de los ingresos de una comunidad autónoma provienen de las transferencias, los gobiernos subcentrales tendrán incentivos para expandir sus gastos. En España, no han existido rescates explícitos del gobierno central a las comunidades, pero sí implícitos en forma de transferencias adicionales de carácter discrecional tipo Fondo de liquidez autonómica o similares».

En cuanto a la falta de garantía del principio de ordinalidad se refiere, el cumplimiento de la equidad horizontal ha sido, históricamente, uno de los objetivos peor resueltos del modelo de financiación autonómica, hasta que con el acuerdo de 2009 y a través del Fondo de Garantía de los servicios públicos fundamentales, se ha iniciado una vía de solución. Sin embargo, el funcionamiento de los otros tres fondos que forman parte del modelo –de suficiencia global, de competitividad y de cooperación– distorsiona las pautas y provoca resultados poco justificables, tanto desde el punto de vista de la equidad como de la eficiencia.

El grado de redistribución del sistema plantea en qué medida los niveles de reasignación de recursos pueden tener efectos adversos de eficacia. En concreto, las comunidades que aportan en exceso pierden competitividad por el coste de oportunidad que supone transferir dichos recursos a otros territorios en vez de reinvertirlos en el suyo para contribuir a su propio crecimiento. De igual modo, las regiones que de manera persistente han sido beneficiarias del sistema redistributivo también podrían padecer incentivos perversos. Por ello, «resulta necesario plantearse una reforma del sistema de financiación autonómica que evite la penalización de la competitividad de las comunidades más dinámicas y estimule la de las menos, cosa que no ocurrirá si la redistribución fuese excesiva». De forma paralela, Rubio cree que para ayudar al desarrollo de las comunidades con menor renta por habitante y favorecer la convergencia entre regiones, habría que potenciar el Fondo de Compensación Interterritorial (FCI). Máxime, ante la progresiva reducción de las aportaciones procedentes de los Fondos Europeos.

El diseño actual puede conllevar graves situaciones de insuficiencia financiera. Rubio también avisa de que el sistema de financiación vigente puede originar problemas de gestión de tesorería. Y es que la poca previsibilidad de los ingresos de las comunidades durante estos últimos años se asocia a las importantes caídas de la recaudación en IVA o en impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales. Además, la gestión y recaudación de los principales impuestos cedidos (IRPF, IVA e IIEE) están en manos del Gobierno central, lo que puede dificultar un flujo de financiación previsible y estable. «Este problema podría resolverse mediante fórmulas adecuadas que tomasen en consideración los calendarios recaudatorios de los distintos tributos o a través de la transferencia de competencias sobre la gestión y recaudación de los principales impuestos cedidos», concluye.