Una fingida corresponsabilidad fiscal

Más del 23% del gasto público en España está en manos de las haciendas autonómicas; una cifra que sólo superan las provincias canadienses y los cantones suizos. En el resto de los apenas 9 países desarrollados que cuentan con haciendas subcentrales relevantes, el peso del gasto público gestionado por éstas administraciones es inferior. La diferencia estriba en que la importante capacidad de gasto autonómica se ha alcanzado en España en un corto periodo de tiempo; apenas desde 1980 para las denominadas comunidades de régimen de financiación común (un régimen que no disfruta de los privilegios fiscales de Navarra y los tres territorios vascos).

Este año devolverá al escenario político y mediático la pugna autonómica por conseguir más recursos financieros, y escribo «más» porque en cada ronda de negociación del modelo de financiación autonómica las regiones tienen garantizado el volumen de recursos del periodo anterior. En otros términos, nunca se contempla que una región necesite menos recursos porque así resulte de la aplicación del método del «coste efectivo» que se utiliza para determinar las necesidades para financiar los servicios asociados a sus competencias. Así se estableció ya en el sistema de financiación del quinquenio 1987-1991 y así se siguió garantizando por la Ley 22/2009 que también establece que cada Comunidad parte de la financiación con la que ya contaba por lo que cada ronda de renegociación viene acompañada de un nuevo incremento de los recursos que se percibirán. La pugna será siempre en términos de insatisfacción o no de un proceso que, en esencia, es de naturaleza incrementalista si usamos el acertado término del difunto hacendista de la Universidad de Yale, Aaron Wildavsky.

En el marco de la negociación que se avecina y en mitad de un desafío secesionista que nadie puede ignorar, volverá a manosearse la invocación a la corresponsabilidad fiscal –otra de las letanías balsámicas– aunque sea de manera más cosmética que real. Trataré de sustentar esta opinión sobre el uso pirotécnico del argumento de la corresponsabilidad fiscal.

Si convenimos en que ésta viene a medir la capacidad que tiene un gobierno autonómico para decidir sobre su nivel de ingresos tributarios, tanto en términos de recaudación como en términos de reparto de la carga fiscal entre sus contribuyentes, desde luego hay que reconocer que ha sido una reivindicación constante. Particularmente lo ha sido a partir de 1997 cuando se concedió a las regiones incluidas en el régimen de financiación común competencias en materia de tipos de gravamen y deducciones en el IRPF, en el Impuesto sobre el Patrimonio y en el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.

Sin embargo, dado que la aplicación efectiva de la corresponsabilidad fiscal por los gobiernos autonómicos cuando se emplea para recaudar más tiene un coste político que aumenta conforme lo hace la recaudación y la visibilidad del impuesto, los gobiernos autonómicos en la práctica lo que han pedido ha sido más recursos y no más corresponsabilidad fiscal. Así lo sostiene el profesor Carlos Monasterio en un interesante artículo que acaba de publicar en la Revista Presupuesto y Gasto Público (número 2/2015). El profesor Monasterio ha tenido una influencia muy grande en las finanzas autonómicas; también en las de Andalucía.

Sostiene este catedrático de la Universidad de Oviedo que el uso tan limitado de la corresponsabilidad fiscal en el sentido de aumentar la presión fiscal se ha compensado con una mayor apelación al endeudamiento una vez que se fue comprobando el incentivo que tenían las Comunidades Autónomas a incumplir sus «Escenarios de Consolidación Presupuestaria» (ECP). En la práctica conseguían aumentar su límite de deuda en los denominados ECP revisados.

Ni la reforma del artículo 135 de la Carta Magna para constitucionalizar el principio de estabilidad presupuestaria en 2011 ni la Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria han servido para evitar que la disciplina presupuestaria de las regiones de régimen común haya sido fuertemente asimétrica. Para ello las comunidades incumplidoras con el objetivo de déficit han presentado sus preceptivos Planes Económicos Financieros como un mero formalismo sobreestimando ingresos procedentes de la enajenación de inversiones o realización de activos completamente improbables o, simplemente, sobreestimando las transferencias que se esperaban recibir. En algunas de estas prácticas también incurrió la hacienda pública autonómica en el pasado aunque en rigor haya que señalar que no es, precisamente, de las incumplidoras.

Pero lo más llamativo en esta visión retrospectiva de la financiación autonómica en España es la completa ausencia de voluntad de revisar el modelo competencial practicando el sano ejercicio democrático de revisar ¿quién debe hacer qué? En lugar de esto sigue imperando, incluso desde el punto de vista legal, la visión de que de lo único que hay que discutir es del ¿cuánto más van a disponer las comunidades autónomas?

Parecen proscritas del debate de financiación cuestiones que a todos nos incumben como, por ejemplo, cómo garantizar que el acceso y la calidad a los servicios públicos de los españoles sea similar con independencia del lugar de residencia. O como residenciar competencias educativas básicas en la Administración General del Estado para impedir que la educación se convierta en un instrumento de adoctrinamiento en el odio de unos frente al resto de españoles. Todos estos debates se abordan y resuelven democráticamente en otros países. Aquí resultan inaplazables.

* Profesor Titular de Economía de la Universidad de Sevilla. Director de la Cátedra de Economía de la Energía y Medio Ambiente. Investigador asociado Universidad Autónoma de Chile