Estructuras de Estado frente al coronavirus

Entre muchos juristas existe la sensación de que la evolución de las medidas posterior a la declaración de estado de alarma (que permite limitar derechos, pero no suspenderlos) nos está llevando, más bien, a elementos propios de un estado de excepción. En todo caso, lo que resulta clave es el papel de control político del Congreso, que no puede ni diluirse ni menguar su actividad, por los medios que sean (telemáticos o presenciales). Al margen de este debate, no serviría de nada haber tomado esta decisión si no se percibe eficacia, agilidad y transparencia en el modo de gestionarla y de desarrollar las competencias y facultades que se concentran en el Gobierno central.

Suele decirse por los especialistas que estamos en un “Estado social autonómico”, porque todas las competencias en materia de derechos sociales pertenecen, en España, a las Comunidades Autónomas. Educación, Sanidad y Servicios Sociales son tres ámbitos en los que la Administración General del Estado ha ido quedándose con cada vez menos margen competencial y de gestión, y su relevancia se ha ido diluyendo. Ni siquiera se han utilizado adecuadamente aquellos mecanismos que hubieran permitido verificar que, al menos, se estaba cumpliendo en el ámbito autonómico lo previsto en la legislación básica estatal. Un ejemplo claro son las facultades de alta inspección en materia educativa y sanitaria.

Como consecuencia de ello, se ha reducido el tamaño de la Administración del Estado, tanto la central como, especialmente, la periférica (sobre todo las Delegaciones del Gobierno), donde se ha producido una progresiva reducción de personal, sin reposición de efectivos desde hace muchos años. Asimismo, hay Ministerios cuyos recursos humanos y técnicos son muy limitados. Esto todavía es más evidente en el actual Gobierno de coalición, en el que se han “troceado” antiguos departamentos ministeriales. Pues bien, la muestra más clara de ello es el Ministerio de Sanidad. Lo que gobiernos anteriores era un Ministerio, hoy son cuatro: Sanidad, Consumo, Igualdad y Derechos Sociales. Bastaba con que cada uno de ellos fuese (como lo ha sido ya) una Dirección General o, como mucho, una Secretaría General.

¿Por qué digo todo esto? Porque en un momento en el cual se necesita una “estructura” potente para poder desempeñar las importantes funciones que el Real Decreto de declaración del estado de alarma adjudica al Ministerio de Sanidad, éste se encuentra disminuido y en una situación en la que ni siquiera se había llevado a cabo la división entre ministerios (la página web, por ejemplo, sigue siendo única para tres de ellos y no contiene ni siquiera el nuevo organigrama). Se partía ya de una estructura muy reducida, no solamente por las escasas competencias que tocaba gestionar al Estado, sino también por el “desuso” de algunas de ellas, como ya he comentado. Pero todavía se ha visto más mermada con el último troceamiento. Esto quiere decir, para entendernos, que se trata de un número escaso de funcionarios (circunstancia agravada tras años sin tasa de reposición), que gestionan pocos recursos económicos (el antiguo Ministerio, antes de dividirse, tenía escasos 480 millones de euros de presupuesto), que están ya poco habituados a coordinar (salvo en materias como los trasplantes) debido a que se les han ido retirando funciones y competencias, y que por muy buena voluntad que pongan, si no están bien dirigidos y reforzados tendrán difícil alcanzar los objetivos previstos. En el ámbito de la administración periférica, no solamente la reducción de efectivos ha sido continua desde hace muchos años, sino que ha habido una escasa coordinación del ejercicio de competencias del Estado en el ámbito autonómico con el de las propias Comunidades Autónomas.

Estoy seguro de que, a pesar de todo, el personal que haya quedado integrado en el Ministerio de Sanidad dará lo mejor de sí mismo para solventar esta situación. Y probablemente (espero) se haya reforzado con personal de otros Ministerios. Pero, a diferencia de los de Defensa o Interior, que han continuado ejerciendo competencias en todo el territorio nacional y están habituados a ello, en Sanidad no es así. Es posible que estén echando de menos unas estructuras más amplias y adecuadas y unas herramientas que quizá no tengan a su disposición en estos momentos.

En tiempos recientes hemos oído hablar mucho de las “estructuras de Estado” que algunas Comunidades Autónomas aspiraban a construir. Y lo que ahora tenemos que plantearnos es si, en determinados ámbitos, la Administración Central tiene esas “estructuras de Estado”. También se ha dicho que el Estado (central) había desaparecido de algunos territorios españoles, quedando reducido a elementos residuales (la imagen de Policías y Guardias Civiles alojados en barcos fue muy gráfica). La pregunta ahora es si el Estado (central) ha desaparecido o se ha diluido también incluso en algunos ámbitos de la Administración General.

En mi opinión, nos enfrentamos a un doble problema para conseguir la eficacia en la toma de decisiones en el ámbito sanitario durante la vigencia del estado de alarma: uno es el estructural, otro el personal. Desde el punto de vista estructural, la labor de los órganos centrales del Estado tendrá que ser de coordinación, implicando al máximo a las Comunidades Autónomas, pero logrando que todas remen en la misma dirección. No será fácil, porque no existe el “hábito” de recibir indicaciones por parte del Gobierno central, y a veces ni siquiera la “auctoritas”. Los órganos de cooperación existen, pero están infrautilizados. Incluso las reuniones del presidente del Gobierno con los presidentes autonómicos podrían celebrarse a través del instrumento de la Conferencia de Presidentes. Pero no se ha hecho así.

Desde el punto de vista personal, no todo puede quedar en manos de los técnicos. Hay decisiones que son políticas y cuya responsabilidad deben asumir los políticos, sin escudarse en los expertos o en los técnicos. Es llamativo que quien esté dando la cara a diario sea el director del Centro de Coordinación de Alertas y Emergencias Sanitarias (un experto con rango de Subdirector General), que tiene por encima de él una Directora General de Salud Pública, un Secretario General de Sanidad y un Ministro (que es filósofo y acaba de sustituir a una médico). De este último sí tenemos noticias, pero ¿de los otros dos?

No es el momento ahora de abordar cambios en las “estructuras de Estado”. Pero sí debemos aprender de lo que está ocurriendo. Me parece que debemos reflexionar sobre la necesidad de que el Estado tenga unas estructuras suficientes (tanto en la administración central como en la periférica) para ejercer sus competencias, incluso aunque haya dejado de hacerlo en los últimos tiempos. Pero también ha de tener previsto un protocolo de actuación para situaciones de emergencia como la que estamos viviendo, que le permita aumentar el tamaño de sus estructuras para poder afrontar con garantías la toma de decisiones durante un periodo temporal limitado, ejerciendo de modo extraordinario competencias que ya había “olvidado” ejercer y para cuya gestión falta un bagaje y una experiencia que hoy tienen las Comunidades autónomas. Con ellas, por tanto, debería colaborarse de modo estrecho, sacando partido a los instrumentos de cooperación que ya existen.