Autoridad competente y cogobernanza: ilusión o realidad

Sobre la cuestión de las autoridades competentes delegadas en el estado de alarma conviene hacer algunas reflexiones. Una de las consecuencias jurídicas de la declaración del estado de alarma es que el Gobierno, como órgano colegiado, integrado por el presidente, los vicepresidentes y los ministros, se convierte en lo que la Ley Orgánica 4/1981, reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio, denomina «la autoridad competente».

Sin embargo, el Gobierno, que aprobó el Real Decreto 463/2020, por el que declaró el estado de alarma, consideró oportuno nombrar a varios ministros como autoridades competentes «delegadas» con facultades para dictar órdenes y aprobar disposiciones. A partir de ahí, dichos ministros han actuado bajo esa delegación.

Desde el punto de vista jurídico la corrección de esa delegación no está clara, porque no está prevista en la Ley Orgánica 4/1981, que regula las competencias en el estado de alarma, tal como dispuso el artículo 116.1 de la Constitución. Podría sostenerse a favor de esa posibilidad de delegación que el legislador la olvidó, pero que no se impediría porque se aplicaría supletoriamente la Ley del Gobierno, que sí la permitiría. Cabría aducir también que el Tribunal Constitucional no realizó ningún reproche a la delegación en el jefe del Estado Mayor del Aire que se acordó en la declaración del anterior estado de alarma durante el conflicto con los controladores aéreos. Pero esos dos argumentos son discutibles. El primero de ellos por dos motivos: primero, porque la aplicación supletoria de la Ley del Gobierno respecto a la delegación puede ser contraria al artículo 116.1, ya que ese precepto reserva la regulación de las competencias en el estado de alarma a la ley orgánica; y, segundo, porque esa aplicación supletoria podría contravenir el artículo séptimo de la Ley Orgánica 4/1981, que prevé la delegación exclusivamente en los presidentes de las comunidades, y, sólo, en determinado supuesto. Y, respecto al segundo argumento, porque el Constitucional no se ha pronunciado expresamente sobre la validez de esa delegación.

Por otro lado, si acudimos a los antecedentes legislativos de la Ley Orgánica 4/1981, que reguló por primera vez en España el estado de alarma, observaremos que en el proyecto de Ley de Seguridad Ciudadana de 1979, únicamente tenían consideración de autoridad determinados órganos del Poder Ejecutivo del Estado como el Gobierno, el ministro del Interior, el delegado del Gobierno en las comunidades autónomas, los gobernadores civiles en las provincias y los delegados del Gobierno en ámbitos inferiores a la provincia. Además, en dicho proyecto de ley se hacía mención a los delegados de la autoridad gubernativa.

Durante la tramitación de ese proyecto, que finalmente se dividió en cuatro diferentes, uno de los cuales dio lugar a la Ley Orgánica 4/1981, se introdujeron algunos cambios relevantes en relación con dicha «autoridad». Así, en el informe emitido por la Ponencia el 14 de abril de 1981 para el estudio del proyecto de ley y de las enmiendas presentadas al mismo, se propuso que la determinación de la autoridad competente se hiciera en el decreto de declaración del estado de alarma sobre una enumeración tasada de órganos, en la que se incluyeron los que inicialmente estaban previstos en el proyecto de ley, más todos los ministros y los presidentes de las comunidades autónomas. Sin embargo, en el dictamen de la Comisión Constitucional, se modificó nuevamente esa lista, y sólo quedó en ella el Gobierno como autoridad competente, o por delegación de éste, el presidente de la comunidad autónoma siempre y cuando la declaración del estado de alarma afectase «exclusivamente» a todo o parte del territorio de una comunidad. Y esa fue la versión que finalmente quedó en la Ley Orgánica 4/1981.

Esas conscientes exclusiones en la lista de autoridades competentes hacen pensar que la voluntad del legislador fue que la autoridad competente recayera exclusivamente en el Gobierno como órgano colegiado, con la única posibilidad de delegación en los presidentes de las comunidades autónomas solamente en el supuesto previsto. El legislador pudo extender la competencia a los ministros, y pudo extender la competencia a los presidentes autonómicos o haber previsto la delegación en ellos sin limitaciones. Pero no hizo nada de ello, probablemente porque la finalidad de esa ley orgánica fue que tan importante función fuera efectivamente ejercida por el Gobierno lo que quedó protegido mediante norma de rango legal orgánica aprobada por mayoría absoluta del Congreso.

Por otro lado, la declaración del estado de alarma tiene un efecto jurídico muy importante que afecta a la distribución competencial, y es que las autoridades civiles y los empleados públicos quedan bajo las órdenes directas de la autoridad competente. El mando único constituye una auténtica alteración competencial de carácter temporal y circunstancial que limita la autonomía de las comunidades autónomas, de las entidades locales y del resto de administraciones públicas mediante la centralización del poder en esa autoridad competente. Tal unidad de acción se sustenta en la idea, que acogió el legislador al desarrollar el artículo 116 de la Constitución, de que la centralización en el Poder Ejecutivo del Estado es la mejor opción en el Estado de las Autonomías para responder a los acontecimientos que motivan la declaración del estado de alarma tales como epidemias, catástrofes, calamidades públicas... Se puede o no compartir esa idea, pero desde luego es la que sustenta e impone esa Ley Orgánica. Por ello, resulta desorientador que se esté apelando ahora a la llamada cogobernanza entre el Gobierno y las comunidades autónomas, entendida esta como una especie de gobierno compartido, o incluso a la gobernanza plena de las comunidades autónomas, pues ni el Gobierno puede renunciar a las competencias exclusivas, que le son atribuidas por la Ley Orgánica 4/1981 durante el estado de alarma, ni las comunidades autónomas pueden ejercer esas competencias, porque están bajo el mando único del Gobierno, hasta que cese dicho estado de alarma. Mientras que el estado de alarma esté vigente, las autoridades civiles y los empleados públicos afectados tienen el deber de obedecer a la autoridad competente para lograr una unidad de acción política y administrativa; y si no lo hacen pueden ser suspendidos en el ejercicio de su cargo por la autoridad competente. Los acuerdos políticos no pueden eludir la realidad jurídica de la subordinación de las comunidades autónomas al Estado durante el estado de alarma y del sometimiento, siempre, de todos los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico. Y en relación con ello, la Ley Orgánica 4/1981 establece el marco jurídico del estado de alarma bajo cuyos límites debe actuar el Gobierno, porque está sujeto al principio de legalidad.

En conclusión, en el estado de alarma la autoridad competente es el Gobierno, y la cogobernanza es una ilusión, al igual que lo es la gobernanza plena de las comunidades autónomas, pues la Ley Orgánica 4/1981 impone, en esa situación, la subordinación de todas las administraciones públicas al poder del Estado.