¿Permite la ley prorrogar un mes el estado de alarma? El precedente de Zapatero

La intención del Gobierno de Pedro Sánchez de que la quinta prórroga que tiene previsto solicitar al Congreso de los Diputados se extienda por espacio de un mes, y no de quince días como las cuatro anteriores, encuentra cobijo legal tanto en la Constitución como en la ley orgánica que regula los estados de alarma, excepción y sitio.

Aunque ni la Carta Magna ni la normativa que la desarrolla establecen un periodo máximo de prórroga del estado de alarma -para el de excepción el tope expreso es de 30 días-, sí dejan la puerta abierta a que el Ejecutivo amplíe la iniciativa sin someterse al plazo máximo de 15 días que marca la Constitución en el momento de la declaración inicial de la medida.

¿Existe algún antecedente en nuestro país de una medida similar?

Sí. En plena crisis económica por el pinchazo de la burbuja inmobiliaria, el 15 de diciembre de 2010, con las vacaciones de Navidad a la vuelta de la esquina y el caos por la huelga de controladores aéreos en plena ebullición, el Gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero solicitó al Congreso que prorrogara un mes el estado de alarma decretado por espacio de 15 días. Era la primera vez que se adoptaba esta medida. El Ejecutivo justificó la medida en la necesidad de "garantizar" la "normalidad" del tráfico aéreo, después de que el paro de los controladores obligase a cerrar el espacio aéreo. En el seno del Gobierno la iniciativa fue muy debatida y hubo incluso quien propugno que el plazo de la prórroga fuese aun mayor y se extendiese por un periodo de tres meses.

¿Dice algo la Carta Magna sobre el plazo de las sucesivas prórrogas?

Sí. Dentro del título V de la Carta Magna, que aborda las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales, el artículo 116 deja claro, por un lado, que la declaración de este estado excepcional se acuerda "por un plazo máximo de quince días" y, por otro, que sin la autorización del Congreso de los Diputados "no podrá ser prorrogado dicho plazo".

¿Fija un periodo máximo de prórroga?

No. Sí lo hace al regular la prolongación temporal del estado de excepción, dejando claro que su autorización y proclamación "deberá determinar expresamente los efectos del mismo, el ámbito territorial a que se extiende y su duración, que no podrá exceder de treinta días, prorrogables por otro plazo igual, con los mismos requisitos". Es decir, en el caso del estado de excepción la prórroga no puede superar los 30 días, pero en el de alarma no se especifica.

¿Qué máximo establece para la prórroga la ley orgánica que regula el estado de alarma?

Ninguno. En primer lugar, la ley orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio establece que procederá su declaración "cuando circunstancias extraordinarias hiciesen imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de las autoridades competentes" y que las medidas a adoptar y su duración "serán en cualquier caso las estrictamente indispensables para asegurar el restablecimiento de la normalidad" y se aplicarán "de forma proporcionada a las circunstancias".

La “literalidad” del artículo 116

En ese carácter "estrictamente indispensable" de la medida sitúan expertos constitucionalistas el objeto fundamental sobre el que debe justificarse una nueva prórroga, más allá de su duración. Incluso van más allá, al plantear dudas sobre si, a falta de mención expresa de la Constitución sobre el plazo de la prórroga, éstas deberían ceñirse a los 15 días iniciales (como sucede con los 30 días del estado de excepción). No obstante, admiten que en todo caso el Gobierno puede ampararse en la "literalidad" del artículo 116 para solicitar esa ampliación de un mes.

Del mismo modo, añaden, cabe preguntarse sobre la justificación (más allá de los cada vez más evidentes problemas del Gobierno para sacar adelante las sucesivas prórrogas) para pretender ahora que sea de 30 días cuando en las fechas de mayor impacto de la pandemia, cuando precisamente podía preverse la necesidad de prolongar la medida más allá del plazo inicial, esas prórrogas se solicitaron por un periodo de 15 días.

En manos del Congreso

Y es que al abordar el decreto de alarma, la ley orgánica especifica que su duración "no podré exceder de quince días" inicialmente y que "sólo se podrá prorrogar con autorización expresa del Congreso de los Diputados", que será el encargado de "establecer el alcance y las condiciones vigentes durante la prórroga". Por tanto, la normativa no limita el alcance de las prórrogas de forma expresa en este supuesto.

¿Se puede revertir la medida?

La propia ley orgánica, que calla sobre el plazo de prórroga del estado de alarma, reitera respecto al de excepción en su artículo 15 que “si persistieran las circunstancias” que dieron lugar a su declaración “el Gobierno podrá solicitar del Congreso de los Diputados la prórroga de aquél, que no podrá exceder de treinta días”. Incluso avala que el Ejecutivo, mediante decreto del Consejo de Ministros, pueda “poner fin al estado de excepción antes de que finalice el período para el que fue declarado, dando cuenta de ello inmediatamente al Congreso de los Diputados”. Una previsión que está ausente en la regulación del estado de alarma, por lo que en principio de avalar el Congreso las pretensiones del Ejecutivo la medida no se podría interrumpir antes de expirar ese nuevo plazo.