Hacer de la excepcionalidad, norma. El impacto que supuso la pandemia del coronavirus a nivel legislativo va más allá de la aprobación de un estado de alarma que estuvo vigente durante 100 días y que impuso, por primera vez en democracia, el confinamiento obligatorio a toda la población. El Gobierno apostó por la fórmula del decreto ley, una herramienta que permite sortear las reglas de la democracia parlamentaria y los controles básicos, bajo la premisa de una urgencia, que no siempre es tal, y una inflexibilidad que obliga a comulgar con asuntos que se trufan a conveniencia para conseguir su aprobación por la puerta de atrás.

El abuso de esta herramienta limita la función parlamentaria, consolidando la supremacía del Ejecutivo sobre el Legislativo, lo que debilita la calidad democrática. El 14 de marzo de 2020, el Gobierno aprobó el estado de alarma, previsto en el artículo 116 de la Constitución, «con el fin de garantizar la protección de la salud de los ciudadanos, la contención de la enfermedad y el refuerzo del sistema de salud pública». «Ponemos en el centro de nuestras prioridades la salud de las personas», señaló el presidente Pedro Sánchez tras el Consejo de Ministros que adoptó la medida, en la primera de las múltiples comparecencias ante los medios de comunicación que realizaría durante lo más crudo de la pandemia.

Esta fue también parte de la estrategia política que desplegó durante esos meses de excepcionalidad. Sánchez monopolizó el espacio mediático, cuando la televisión era las única ventana al mundo exterior de una población confinada. Esta sobreexposición pública estuvo medida al detalle. El Gobierno delegó en uniformados y expertos la rendición diaria de cuentas e información «de servicio» y reservó para el presidente la versión más institucional –cada fin de semana, tras la reunión de la Conferencia de Presidentes– y, a medida que el virus fue remitiendo, la transmisión de buenas noticias a los españoles, como el relajamiento de las medidas de excepcionalidad. Durante una etapa, desde la Secretaría de Estado de Comunicación del Gobierno se impuso también un férreo control de la actividad de los medios, limitando los turnos de intervención e, incluso, el contenido de las preguntas. Algo que generó un movimiento reactivo entre la prensa que forzó al Ejecutivo a rectificar.

Más allá del estado de alarma, que sería posteriormente declarado inconstitucional, porque el Tribunal Constitucional consideró que debería haberse recurrido al de excepción; la pandemia impuso un modelo de hacer política caracterizado por el déficit democrático. Una forma de gobernar a golpe de decretazo. Solo en 2020 se aprobaron 39 decretos ley. De hecho, en el primer año de pandemia, con el Congreso de los Diputados a medio gas, pues tuvo que interrumpir sus sesiones y permaneció semanas cerrado, solo vieron la luz 14 leyes. Pero no todo es achacable a la Covid o a la posterior crisis económica derivada de la guerra de Ucrania que nos afectaría después y que generaría un aumento desmedido de la inflación.

Récord en democracia

Desde su llegada al Gobierno en 2018, Sánchez ha hecho del decreto ley su herramienta legislativa de cabecera, debido a la exigua mayoría parlamentaria que lo ha sustentado en todos sus mandatos y a la necesidad de poner en marcha las medidas cuanto antes. Esto le permite ostentar un controvertido honor, el de representar el récord de decretos ley aprobados en democracia por los presidentes recientes. Sánchez pulverizó en solo seis años, 138 decretos, los números de José María Aznar (130), que estaría 7 años y 11 meses en el poder. Le siguen Felipe González: 129 (13 años y medio); Mariano Rajoy: 127 (siete años y medio) y José Luis Rodríguez Zapatero con 108 en sus siete años y 8 meses en Moncloa. En la actualidad, el Gobierno ha aprobado más de 150 decretos.

Para entender la magnitud de la degradación democrática, es importante explicar las diferencias que existen entre un decreto ley y un proyecto de ley. Éste último sigue un procedimiento parlamentario detallado y con amplias garantías jurídicas. Tras la aprobación inicial en el Pleno del Congreso, se remite a la comisión correspondiente para su debate y los necesarios ajustes antes de su votación definitiva de nuevo en la Cámara.

Durante este proceso, pueden incorporarse modificaciones de los grupos, lo que genera un mayor consenso y una mejora sustancial de la calidad legislativa. Además, los proyectos de ley suelen pasar el filtro de los organismos consultivos como el Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) o el Consejo de Estado y pueden incluir también la opinión de expertos o partes afectadas, de manera que estas aportaciones puedan acabar también incorporadas al texto.

Por el contrario, los decretos ley son instrumentos monolíticos que no admiten cambios. Son lentejas. Se aprueban o rechazan en una sola sesión plenaria y en su totalidad, sin posibilidad de desgajar su contenido. El ejemplo más ilustrativo es lo que ocurrió recientemente con el decreto ómnibus, que tras ser tumbado por la Cámara tuvo que volver a rehacerse, componiéndose solo en parte de aquellas cuestiones que sí concitaban el apoyo suficiente para salir adelante.

Sobre el papel, los decretos ley solo pueden utilizarse en casos de extraordinaria y urgente necesidad, una condición que debe estar explícitamente justificada en su contenido y que pocas veces se corresponde con la realidad. Aunque el Gobierno los aprueba de forma inmediata, entran en vigor con su publicación ulterior en el BOE, deben ser sometidos al aval del Congreso en un plazo máximo de 30 días para su convalidación, derogación o posible tramitación como proyecto de ley.

Esta fórmula legislativa se ha convertido en una vía de escape para un gobierno con una profunda debilidad parlamentaria, que utiliza la inflexibilidad de los términos para que sus socios acaben apoyando cuestiones más controvertidas porque van unidas a otras irrenunciables para ellos. También funciona como una suerte de parche, con unos Presupuestos Generales del Estado prorrogados ya por dos ejercicios consecutivos, Sánchez gobierna por decreto. Además, la técnica jurídica de algunos de estos decretos resulta deficitaria de los informes preceptivos, no vinculantes, que se burlan también para evitar que entren a valorar el fondo de los mismos.