Gobierno en funciones y control

La Constitución configura un sistema de gobierno parlamentario, racionalizado, en el que se trata de combinar el principio de estabilidad gubernamental con el control parlamentario del Gobierno.

La Ley 50/1997, de 27 de noviembre, incluye, entre las novedades destacables, la regulación del Gobierno en funciones (Título IV de la Ley) cuyo art. 21.3 prevé que «el Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general, cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas».

La noción de Gobierno en funciones tiene contornos propios y su posición no se explica tan sólo a través de la institución de la prorrogatio. Dos son los elementos generales que la matizan:

a) La expresada noción no remite tan sólo a la idea de Gobierno cesante prorrogado, sino que, en un contexto más amplio, se mantiene «en funciones» carente de la confianza parlamentaria al haberse quebrado la relación fiduciaria, lo que ha permitido en algunos ordenamientos equiparar su posición a la del Gobierno recién nombrado que aún no ha obtenido el respaldo del Parlamento.

b) La heterogeneidad y amplitud de las funciones encomendadas al órgano gubernamental en el régimen parlamentario y la reducción de tales funciones con correlativa constricción de los mecanismos de control parlamentario una vez rota la relación de confianza, es lo que ha generado una corriente de cautela y prevención hacia los Gobiernos en funciones.

En tales circunstancias se debe atender a la necesidad de combinar la continuidad del sistema con la limitación del ámbito de competencias de los Gobiernos cesantes, siendo el mayor problema teórico y práctico que tradicionalmente se ha planteado la fijación de los límites que enmarcan las facultades del Gobierno cesante y, consecuentemente, de los controles a que está sometido.

En cuanto a la posición constitucional del Gobierno en funciones, se halla extendido el criterio de que éstas deben limitarse a la gestión de los asuntos ordinarios y de carácter urgente. Este criterio supone: en primer lugar, que cuando surjan dudas sobre si una determinada decisión se mantiene en el ámbito de la conservación y tutela de los intereses generales, o si, por el contrario, se encuadra dentro de una política discrecional de ordenación del futuro, el Gobierno cesante debe abstenerse de actuar; en segundo lugar, que si por razones de urgencia el Gobierno cesante se entiende legitimado para actuar, en los casos dudosos anteriormente mencionados o incluso en otros en que la decisión implique una valoración todavía más marcadamente política, su actuación debe prejuzgar lo menos posible la futura actuación del nuevo Gobierno.

El hecho de que la capacidad de actuación o ámbito competencial del Gobierno se reduzca a los supuestos del artículo 21 transcrito constituye un criterio en el que justificar la necesidad misma de un control parlamentario de tal actividad y de recabar información como presupuesto o instrumento preparatorio para poder ejercerlo.

A diferencia del control parlamentario que puede abarcar la total orientación política del Gobierno, en este caso el control tendrá por primer objeto la concurrencia de los requisitos para que el Gobierno pueda adoptar una decisión y sólo después la decisión misma.

La principal consecuencia de esta circunstancia es que debe apreciarse una conexión entre el objeto de la información, de la comparecencia, de la interpelación o de la pregunta y la limitada actividad del Gobierno que opera, en principio, atendiendo a una cierta paridad –coextensión– entre las funciones para las que el Gobierno está habilitado y el objeto del control parlamentario; éste ha de estar en relación con una competencia que pueda ejercitar el Gobierno o que haya ejercitado ya, dentro del reducido ámbito que tiene un Gobierno en funciones. La medida del objeto del control está condicionada por los límites de las competencias de un Gobierno en funciones. Ello no veda, a todo evento, la posibilidad de que –atendidos en su contenido, circunstancias y trascendencia– el control se proyecte sobre actuaciones anteriores a la situación de «Gobierno en funciones» y sobre sus ulteriores efectos. La extensión de ese control a acciones o funciones ejercitadas por el Gobierno «antes de entrar en funciones» debe quedar atemperada o modulada estrictamente por la realidad de la situación en que el control se ejerce.

El que el ámbito del control parlamentario venga delimitado por la capacidad de actuación del Gobierno en funciones no debe implicar que el funcionamiento del sistema parlamentario pierda su necesario equilibrio. Debe partirse del principio de colaboración de poderes y de lealtad institucional de modo que quede excluida la posibilidad de utilizar los medios de control o información de modo abusivo, injustificado o arbitrario. Ello es especialmente importante en situaciones prolongadas de Gobierno en funciones en el que en el horizonte puede haber un escenario de nuevas elecciones. El Tribunal Constitucional ya lo recogió en la Sentencia 16/1984, de 6 de febrero, al afirmar que nuestra Constitución se inspira en un principio de racionalización de esta forma (de gobierno) que, entre otros objetivos, trata de impedir las crisis gubernamentales prolongadas.

El Gobierno en funciones está, pues, sometido al control parlamentario del Congreso de los Diputados. Dicho control ha de ser congruente con su ámbito de acción limitado en sí mismo y, en su caso, por la ponderación de las consecuencias –incluso de actuaciones anteriores o proyectadas– a la vista del alcance de los límites mismos. Su ejercicio ha de estar presidido por los principios constitucionales de respeto al pluralismo político, racionalización del sistema parlamentario e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Es una adecuada manifestación del llamado por RUGGERI principio de cooperación entre los órganos constitucionales que, como señala, requiere de un especial cuidado en los períodos de crisis.