El control de los indultos

El indulto es una figura clave en el Derecho público. No lo es tanto por sus repercusiones prácticas como porque es un ejemplo de la forma en que se distribuye y equilibran los poderes del Estado social y democrático de Derecho. En el indulto, como quizá en ninguna otra institución, se plasma la distribución y control recíproco entre los diversos poderes. Las Cortes, mediante ley orgánica, regulan (legalidad) y ponen límites taxativos (tipicidad) al poder punitivo de los jueces, y el Gobierno por razones de justicia y equidad puede conmutar la pena impuesta.

La legitimidad del poder judicial depende directamente de la aplicación estricta de la ley a los hechos probados, con poco espacio para consideraciones de justicia que no estén ya consideradas en la misma ley penal. El Gobierno puede conceder la gracia de indulto, total o parcial, y de esta manera «corregir» la eficacia de una sentencia penal sin que pueda introducir ningún reproche a la decisión judicial. Es, simplemente, un poder excepcional y de esencia política que incide en el resultado de un concreto juicio penal. Pero, el Gobierno, cuando altera el resultado del poder punitivo, también está sometido al control judicial: el de la jurisdicción contencioso-administrativa.

En torno al indulto se articula, por tanto, un complejo sistema de equilibrios entre las Cortes, los jueces, el Gobierno e incluso el Tribunal Constitucional. Las claves del sistema son dos: la pluralidad de controles y la necesidad de que cada poder sea disciplinado en el ejercicio de su función. Esta disciplina quiebra, desde luego, cuando cualquiera de los órganos interpreta de forma extensiva su poder, o cuando desatiende los límites establecidos en la ley.

La Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo se ha preocupado por poner coto a las «inmunidades del poder» basándose en la prohibición constitucional de arbitrariedad (art. 9.3 CE). La misma realidad del Estado de Derecho se debe, en buena medida, a la jurisdicción contencioso-administrativa que a golpe de sentencias ha ido sujetando la arbitrariedad del poder a parámetros jurídicos. Hoy en día, la jurisdicción contenciosa coadyuva además a que todos los poderes públicos, y entre ellos el Gobierno, puedan cumplir con sus tareas constitucionales. Ya no se trata, en palabras de Suay, de «avanzar en el largo e interminable proceso histórico del círculo de las inmunidades de los poderes públicos».

En esta materia de los indultos contamos con una jurisprudencia orientada a garantizar que el Gobierno ejerza este poder político en los límites de la ley. Nada más. Por supuesto que el régimen legal de los indultos puede ser modificado como es la exigencia de motivación expresa de cada indulto. La Sala Tercera del Tribunal Supremo insiste una y otra vez que no puede entrar al «fondo» de la decisión del Gobierno sobre un indulto, esto es, al «núcleo esencial de la gracia», a las «razones» mismas que fundamentan el indulto. El control judicial consiste, entonces, en verificar que las «razones» expresadas en el Real Decreto de indulto «cuentan con apoyo real reconocible en los elementos reglados o formales que componen el expediente». Se trata de un juicio de «coherencia lógica» entre los hechos y los motivos (de justicia, equidad o utilidad social) expresados para indultar. En definitiva, el control judicial radica en el deber de motivación que, por lo demás, es escasamente convincente en la exposición de motivos de la ley de 1870, y, menos aún tras la modificación de 1988. Se ha solventado proyectándolo sobre otro precepto de la Ley de Indulto (art. 11) que expresamente se refiere a que «el indulto total se otorgará a los penados tan sólo en el caso de existir a su favor razones de justicia, equidad o utilidad pública, a juicio del tribunal sentenciador».

No es que el Gobierno esté obligado a dar motivos o razones para indultar, sino que no puede conceder indultos si previamente el tribunal sentenciador no aporta «razones» para ello. El Gobierno sólo puede otorgar los indultos cuando previamente el tribunal haya apreciado la existencia de «razones de justicia, equidad o utilidad pública». Se trata, en fin, de una regla de articulación, de equilibrio, entre el juez penal y el Gobierno.