Recuerda Girela: “Un rebrote en Lérida no es solo un problema en Cataluña, lo es de toda España”

Granadino, Catedrático de Derecho Administrativo, fundador y director del Anuario de Derecho Administrativo, y jurista influyente en España. Miguel Ángel Recuerda Girela, en su nuevo libro, Antes de la próxima pandemia (Aranzadi, 2020), que dirige con un equipo de abogados y catedráticos reflexiona sobre el papel de los poderes públicos durante la crisis del coronavirus.

¿Cómo piensa que afectará esta crisis del coronavirus en España a medio plazo?

El nuevo coronavirus no solo ha provocado una crisis sanitaria, sino también una crisis social, política y económica. Las pandemias que se prolongan en el tiempo muestran al principio solo una de sus caras: el miedo, la enfermedad y la muerte. Pero más tarde, como los tsunamis que son precedidos de fuertes terremotos, llegan inexorablemente las demás consecuencias: el cierre de empresas, la indignación social, los problemas económicos, la exigencia de responsabilidades... El impacto global del coronavirus dependerá de cuanto dure la pandemia, de si somos capaces de controlar los rebrotes y evitar nuevas oleadas, y de cómo de responsables seamos los ciudadanos y sean los políticos. Los ciudadanos, en términos generales, hemos sido ejemplares en el cumplimiento de las disposiciones que nos han dado las autoridades durante el estado de alarma. En cambio, los políticos, con algunas excepciones, no ha estado a la altura de las circunstancias. Espero que reflexionen sobre el bochornoso espectáculo que nos han ofreciendo y sus consecuencias.

¿Qué errores se han cometido en la gestión de la pandemia?

Probablemente el mayor error ha sido subestimar el gran potencial destructor de la naturaleza. Durante años se ha puesto el foco de atención en el deterioro del planeta por la acción del hombre, y se ha olvidado que la naturaleza es, en sí misma, un peligro para el hombre, que hay que evaluar constantemente los peligros naturales, y que los remedios contra esos peligros están generalmente en la inteligencia humana. Siempre hemos sido capaces de encontrar soluciones a los problemas, aunque algunas de ellas, como la vacuna contra el coronavirus, tarden en llegar. Pero en esta ocasión, ha fallado clamorosamente la evaluación científica del riesgo y su gestión. Ni supimos a tiempo que el virus circulaba libremente por el territorio, ni dispusimos de los medios ni de la información necesaria para evitar los contagios.

La pandemia no ha terminado, por lo que es urgente analizar las disfunciones que se han producido para no repetir los errores y seguir trabajando en la búsqueda de las mejores soluciones. Es una irresponsabilidad monumental abrir ahora debates sobre asuntos que requieren de amplias mayorías y consensos, que solo generan inestabilidad y mala imagen internacional, y que apartan la atención de lo prioritario.

¿Qué cree que ha funcionado mal en la organización del Estado durante el inicio de la pandemia?

Aparte de la evaluación y la gestión sanitaria, que ha sido donde se ha centrado primeramente el debate, y con razón, los poderes públicos deberían haber estado mejor preparados para un acontecimiento de este tipo. Nuestra Constitución dispone en el artículo 116.5 que durante los estados de alarma, excepción y sitio no podrá interrumpirse el funcionamiento de los poderes constitucionales del Estado. Y la Ley Orgánica 4/1981 establece que en esas situaciones debe mantenerse el normal funcionamiento de los poderes. Pues bien, ni las normas, ni las voluntades, ni las tecnologías, ni las circunstancias, han sido las idóneas para satisfacer las exigencias de ese principio de continuidad de la actividad normal de los poderes constitucionales. Aunque no creo que sea este un fenómeno exclusivamente español.

Ahora bien, en las últimas semanas estamos viendo en España como algunas instituciones están difundiendo notas de prensa para dar cuenta de su actividad durante el estado de alarma. Ciertamente ha habido un gran esfuerzo, en unas instituciones más que en otras, aunque también importantes deficiencias. El marketing político se ha puesto en funcionamiento para trasladar una buena imagen de las instituciones, y ya nos están contando todo lo que han hecho, pero a los ciudadanos nos interesa saber lo que los poderes públicos no han hecho, han hecho mal o podrían haber hecho mejor durante el estado de alarma. Convendría hacer una auditoría independiente de cómo ha trabajado cada uno de los poderes del Estado durante el estado de alarma para determinar qué se podría haber hecho mejor. Los ciudadanos tenemos derecho a saberlo.

¿Cómo valora la relación entre el Gobierno central y las comunidades autónomas durante el estado de alarma y después del mismo?

En España tenemos un Estado de las Autonomías, en el que las competencias se distribuyen entre el Estado y las Comunidades Autónomas. En materia sanitaria el Estado tiene la competencia exclusiva en sanidad exterior, regula las bases de la sanidad y la coordina. En cambio, otras funciones en materia de sanidad corresponden a las Comunidades Autónomas. Sin embargo, cuando se aprobó la Ley Orgánica 4/1981, el legislador fue previsor y estableció un mecanismo jurídico excepcional para actuar de forma unitaria y centralizada con mayor intensidad en caso de epidemias, reforzando la competencia estatal de coordinación general de la sanidad, a través del mando único que reside en el Gobierno de la Nación. El mando único, que se instaura con la declaración del estado de alarma, constituye una alteración de competencias de carácter circunstancial y temporal. Se puede declarar cuando concurren unas circunstancias que lo exigen, como es una epidemia, por el plazo que acuerde el Gobierno de la Nación, que no puede exceder los quince días, y sus prórrogas posteriores autorizadas por el Congreso. Ese mando único supone una modificación extraordinaria de la distribución de competencias que se centralizan en el Poder Ejecutivo del Estado. En el estado de alarma, como se ha podido ver, las Comunidades Autónomas proponen y el Gobierno de la Nación dispone. A mi juicio, ese fue un acierto pleno de la Ley Orgánica 4/1981. Terminado el estado de alarma las Comunidades Autónomas recobran un mayor protagonismo en la gestión de la crisis, pero el Gobierno de la Nación no puede desentenderse del problema, pues sigue siendo responsable de la sanidad al tener competencias e instrumentos fundamentales para luchar contra el virus. Un rebrote de coronavirus en Lérida no es solo un problema para Cataluña, ni mucho menos, sino un problema para España.

Defiende el mando único durante el estado de alarma, pero la gestión del Gobierno ha sido muy criticada...

Algunos estudios recientes de evaluación de la gestión de la crisis del coronavirus en distintos países han recomendado contar con un marco legal que establezca un mando centralizado, y han subrayado la importancia, en cualquier modelo de Estado, de disponer de mecanismos eficaces de coordinación. Me remito a ese respecto a “Preventing the next pandemic: Lessons from East Asia” (de R. Pacheco y otros, en el King´s College London) y a “The territorial impact of COVID-19: managing the crisis across levels of government” (de la OCDE). Probablemente, sin el mando único la gestión durante el momento más crítico habría sido aún peor. El instrumento jurídico es el adecuado, cuestión distinta es si se ha podido emplear con antelación, con más o menos acierto, gradualidad y proporcionalidad. El mando único puede movilizar personal y recursos sanitarios de unas regiones a otras, ordenar traslados de enfermos y adoptar otras medidas para dar una respuesta coordinada a un problema que afecta a toda la nación y que una comunidad autónoma en exclusiva no puede abordar. Así se ha hecho en otros países y así se podría haber hecho en España igualmente.

¿Qué reformas pondría en marcha con carácter inmediato?

En nuestro libro, “Antes de la próxima pandemia”, se plantean muchas de ellas desde un punto de vista técnico, pues es un libro escrito por juristas con una gran experiencia y con voluntad de aportar soluciones. Me parece urgente fortalecer la estructura del Ministerio de Sanidad para poder atender con más medios estas circunstancias, y crear un organismo centralizado y potente de evaluación de riesgos sanitarios previa una reorganización de otros entes sanitarios existentes, pues la clave de la gestión de una pandemia está en la prevención y en la coordinación. Al margen de ello, habría que modificar la legislación, y dotar de los medios necesarios, para hacer posible el pleno funcionamiento telemático de todos los poderes públicos de forma que se eviten derivas autoritarias del poder en estas situaciones excepcionales.

Tentación del autoritarismo

¿Insinúa que está en riesgo la democracia?

La democracia siempre está en riesgo (aunque en unas épocas más que en otras), pues la Constitución y las demás normas jurídicas que la protegen son imperfectas y quien ostenta el poder, sea quien sea, puede caer en la tentación del autoritarismo al sentirse inmune al control. Hay que encender todas las alarmas cuando las instituciones dejan de funcionar con normalidad por acontecimientos extraordinarios, y cuando los ciudadanos, los funcionarios, o los periodistas sienten algún temor a expresar o difundir sus pensamientos, ideas y opiniones por cualquier medio. Solo que se tenga que hablar de ello, porque las noticias están en la prensa, ya es mala señal. Sin libertad de expresión no hay democracia. Y en una democracia si los políticos reaccionan airadamente contra las personas que no comparten su gestión se equivocan estrepitosamente. A esos políticos les recomendaría que se formaran y que leyeran la historia de aquel pobre molinero al que el rey Federico amenazó con demoler su molino porque le molestaba el ruido que hacía, hasta que fue protegido frente a semejante abuso por el Tribunal de Berlín. La democracia constitucional en la que vivimos es una forma de régimen jurídico-político que garantiza los derechos fundamentales de las personas (entre ellos la libertad de expresión), pero siempre, y más en situaciones excepcionales, hay que estar vigilantes porque la democracia tiene enemigos.

¿Cómo valora que Torra se salte una decisión judicial y continúe con su idea de confinar Lérida ante los rebrotes? ¿No tiene más alternativas?

En un Estado democrático de Derecho la salud de las personas se debe proteger respetando siempre el ordenamiento jurídico y no de cualquier forma. La Generalidad de Cataluña debe acatar las resoluciones judiciales siempre, haya o no pandemias. Si no está de acuerdo con ellas puede recurrirlas, o puede adoptar nuevas decisiones mejor fundadas técnicamente sobre la base de la legislación sanitaria. La Ley Orgánica 3/1986 permite a las autoridades sanitarias (incluidas las autonómicas) adoptar las medidas que consideren necesarias en caso de riesgos de carácter transmisible. Si hubiera algún impedimento para ello, la Generalidad podría solicitar al Gobierno de la Nación la declaración del estado de alarma para todo o parte de Cataluña, y, además, con independencia de ello, el Gobierno, sin solicitud alguna, podría declararlo. No obstante, insisto, para la adecuada gestión en un país de una pandemia producida por un virus que se propaga fácilmente es fundamental en todo momento la coordinación y el liderazgo que corresponde al Gobierno de la Nación, que debe ejercer sus competencias. Si un rebrote en una comunidad autónoma se extendiera a otras partes del territorio español habría una clara corresponsabilidad por acción u omisión.

¿Cree que el virus tiene ideología?

Los virus no tienen ideología, aunque se pueden ideologizar, ya sea porque afecten a unos sectores de población más que a otros, por la ponderación de derechos e intereses que se haga en la gestión de la crisis (salud, economía, libertad, seguridad, etc.), o porque se utilicen torticeramente como arma política.

¿Se supera la pandemia con más o menos Europa?

Dependemos de los demás hasta para comprar mascarillas, por lo que unidos somos más fuertes, pero el Estado ahora vuelve con más fuerza, lo que generará desequilibrios en la Unión Europea. España tendrá que afrontar reformas por el interés común de la Unión o peligrará la recuperación.

¿Qué otros temas aborda en su libro “Antes de la próxima pandemia”?

Hablamos de los poderes públicos, y en particular, del papel central del Gobierno y de las Comunidades Autónomas, de la Corona, las Cortes Generales, el Poder Judicial, y el Tribunal Constitucional. Y reflexionamos sobre otras muchas cuestiones que serán esenciales para salir de la crisis fortaleciendo el Estado social y democrático de derecho como la sanidad, los medicamentos, los centros sanitarios y los servicios públicos, las normas, el estado de alarma, los derechos, la seguridad jurídica, la celebración de elecciones, la Administración pública, las requisas, las sanciones y la responsabilidad. El libro ha sido escrito con rigor y profundidad, y los autores lo han adaptado a públicos no especializados en la materia para que sea de utilidad.