El laberinto de las ayudas públicas: colapso y burocratización

Miles de millones de euros en fondos públicos, concebidos como el motor que impulsaría la transformación económica de España y de Europa, permanecen estancados en un complejo entramado burocrático, incapaces de generar el esperado «efecto multiplicador». Expertos en la gestión de fondos señalan que esta paralización obedece a una desconexión crítica entre los recursos públicos y el capital privado. La radiografía actual revela una situación de «colapso» de gestión, donde acceder a una ayuda es un desafío monumental y la ejecución real del gasto es, en muchos casos, preocupantemente baja.

El problema actual contrasta fuertemente con la historia de éxito de los años 80. La experiencia de la gestión de los fondos estructurales en aquella década transformó radicalmente España, con modernizaciones en infraestructuras, carreteras, hospitales y colegios, una etapa en la que el país fue el principal receptor de los paquetes de cohesión. Sin embargo, la herencia de ese éxito no fue una gestión ágil, sino un sistema «superburocratizado» y endogámico, al que históricamente solo accedía el 9 % de las empresas, y siempre eran «las mismas».

Las cifras del colapso

El volumen de dinero que ha recibido España desde 2021 es inmenso. Los fondos Next Generation EU (NGEU) contemplan alrededor de 80.000 millones de euros en subvenciones. Pese a que prácticamente el 100 % está comprometido, la ejecución directa –el dinero asignado totalmente a proyectos– dista bastante de esta cifra, con un grado de ejecución estimado entre el 30 % y el 35 %. Y es que, pese a que, según la Plataforma ELISA, se ha ejecutado más del 68 % del Plan de Recuperación, lo cierto es que esta cifra no refleja fielmente la realidad, ya que hay que tener en cuenta que incluye todo tipo de convocatorias y licitaciones de la Administración General del Estado y de las comunidades, no solo las destinadas a empresas, por lo que el porcentaje es considerablemente menor.

Por tanto, el reto es muy importante, sobre todo si se tiene en cuenta que el plazo para ejecutar los NGEU finaliza en verano de 2026. Es decir, España debe gastar más de la mitad de su presupuesto en subvenciones en los próximos siete/nueve meses. El riesgo de devolución o reasignación del dinero, posiblemente a partidas como defensa, es una posibilidad latente, seguida de cerca por países conocidos como «halcones» (Países Bajos o Dinamarca), que han liderado las barreras contra España y la opción de que destine sus fondos a asuntos diferentes a los comprometidos.

La propia Comisión Europea ha urgido a los Estados miembros de la UE a que aceleren la aplicación de sus planes de recuperación y resiliencia para cumplir con los plazos establecidos.

Aún más crítica es la situación de los fondos regionales (FEDER, Fondo Social y de Cohesión), que suman otros 45.000 millones de euros para el periodo 2021-2027. Estos fondos, gestionados fundamentalmente por las regiones y dirigidos a pymes para innovación, digitalización y sostenibilidad, han quedado eclipsados por la atención mediática a los NGEU. «La ejecución de estos fondos regionales es dramáticamente baja: el nivel de gasto de España se sitúa en apenas el 0,5 %, lo que implica que solo esa mínima fracción ha llegado “realmente a la economía” en dos años de periodo de gestión», explica Fran Estevan, CEO y fundador de Wegrant, una fintech que facilita el acceso a estas ayudas públicas y su gestión. El experto estima que, si bien el nivel de compromiso (dinero asignado a entidades como Red.es o la EOI) puede rondar el 30 %-40 %, el gasto real es inferior al 1 %. «España ha sufrido un colapso al recibir muchos más fondos de los que es capaz de gestionar», diagnostica Estevan.

A diferencia de la rigidez del plazo de los NGEU, la gestión de los fondos regionales cuenta con un mecanismo de extensión. Aunque el periodo de gasto formalmente finaliza en 2027, hay una regla europea conocida como N+3 (que sustituyó a la anterior N+2). Esto significa que, a partir del año 2027, los países disponen de tres años más para seguir gastando el dinero asignado, lo que otorga «prórrogas a las prórrogas». Este margen de tiempo adicional ofrece «un poquito más de oxígeno» para ejecutar el gasto. No obstante, el desafío sigue siendo enorme.

Factores

El bajo grado de ejecución y el difícil acceso a las ayudas se deben a una combinación de factores burocráticos, empresariales y financieros.

La capacidad de gestión y la burocracia asfixiante, ya que la propia Administración necesita pasar por demasiados pasos para aprobar y conceder una ayuda. Y es que puede tardar un año en resolver una concesión, algo que paraliza completamente a una empresa. Además, la mayoría de las ayudas se rigen por el «efecto incentivador», lo que significa que no se pueden empezar las inversiones hasta que se presenta la solicitud. Esto obliga a las pymes a esperar el largo periodo de resolución o a asumir el riesgo de invertir por cuenta propia, sin garantía de recibir la ayuda. Ello plantea un efecto inverso, ya que este procedimiento, en lugar de incentivar la inversión, la paraliza. Este fenómeno ha ralentizado las ejecuciones en sectores clave como la industria y la energía, llevando a muchas empresas a desistir de la ayuda, como ha ocurrido en el caso del PERTE agroalimentario.

Otra de las barreras son las altas exigencias financieras. Es necesario que las empresas garanticen, avalen y prefinancien las ayudas públicas concedidas. Los proyectos de I+D y la mayoría de los PERTE requieren avalar el 50 % o incluso el 100 % de la ayuda. La incapacidad de conseguir este apoyo financiero hace que muchos beneficiarios también renuncien a los fondos.

Por tanto, el problema de las ayudas es doble: primero, conocer su existencia; segundo, la obligación de garantizarlas, avalarlas y prefinanciarlas. Proyectos clave como los PERTE no ofrecen un desembolso inmediato, sino que requieren que la empresa anticipe el dinero y consiga avales, lo que dificulta y alarga todo el proceso.

María Gálvez, CEO y fundadora de Smart Blue Lab, y también es experta en gestión de ayudas, ha tenido diferentes experiencias desde el punto de vista de la gestión de ayudas públicas. Recientemente ha coordinado el proyecto «ATISF Data Space», una iniciativa pionera que persigue crear el primer espacio de datos del sector financiero en España y la UE. El proyecto cuenta con financiación de la Unión Europea–NextGenerationEU, a través del «Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia», dentro de la Convocatoria 2024 para la creación de demostradores y casos de uso de espacios de compartición de datos. Esta convocatoria está gestionada por la Secretaría de Estado de Digitalización e Inteligencia Artificial (SEDIA) del Ministerio para la Transformación Digital.

Gálvez declara que las ayudas, en este caso, se han gestionado de una manera relativamente ágil. Sin embargo, tal y como asegura, se trata de una excepción, ya que la ralentización de los procesos es la regla general. Una vez más, pone como ejemplo de mala gestión el PERTE Agroalimentario. «Ha sido realmente desincentivador para las empresas. Ha tardado más de un año en resolverse y las compañías no pueden esperar tanto. Se han echado para atrás proyectos por cosas tan ínfimas como la no verificación de la CIRBE (Central de Información de Riesgos del Banco de España), cuando se trata de un registro donde los bancos informan al propio Banco de España. Hay mucha burocracia, cuando, a día de hoy, hay herramientas para que todo sea mucho más ágil. Y es que los tiempos de la Administración no son los mismos que los de las empresas», expone Gálvez.

Por ello, la experta recomienda que, cuando se accede a fondos públicos, las empresas lo planteen como si no fueran a recibir ningún tipo de subvención, ya que existe el riesgo de que se resuelva de manera negativa. La ejecución de las ayudas públicas históricamente siempre ha sido muy lenta, pero en el caso de los Next Generation la Administración no se ha preparado para esta carga extra de trabajo, ya que, tal y como apuntan los expertos, ni siquiera se han incrementado las plantillas. Los funcionarios tampoco quieren «pillarse los dedos» y, ante cualquier duda, echan para atrás los proyectos. Incluso se pide documentación por duplicado, lo que da la sensación de que el proceso no se acaba nunca, generando desconfianza entre las empresas.

Grandes empresas y Administración, grandes beneficiadas

«La Administración tendría que haber estado más preparada, ya que las ayudas permiten realmente realizar proyectos superinnovadores», subraya la experta.

Además, las ayudas están llegando de forma desigual. Y es que la Administración pública y las grandes empresas están siendo las grandes beneficiadas, en detrimento de las pymes, que son las que constituyen la base productiva del país. De hecho, si se consulta la lista publicada por la Comisión Europea de los 100 mayores receptores finales por país, en el caso de España está encabezada por ADIF, el Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible y el Instituto Nacional de Ciberseguridad de España. Ayuntamientos, comunidades y grandes empresas, acostumbrados a presentar proyectos, figuran entre los principales perceptores.

Otro ejemplo de planificación deficiente al que apuntan los expertos es el PERTE Chips, al que se destinó mucho dinero (12.000 millones de euros), a pesar de que España no cuenta con empresas fabricantes de chips, un proyecto que «no ha salido».

A esta compleja situación se añade un factor cultural en la gestión. En España, Italia, Portugal y Grecia –países históricamente señalados como «despilfarradores» o «defraudadores» (PIGS)– rige un sistema de «análisis condicional previo». Esto significa que no se concede la ayuda hasta que el solicitante lo demuestre «todo», alargando indefinidamente los procesos, en contraste con países como Holanda, que operan bajo un modelo de confianza.

Catástrofes

La burocracia se manifiesta en peticiones absurdas que paralizan a los afectados, especialmente en situaciones de catástrofe. Para solicitar ayudas, se sigue exigiendo documentación original y en papel, como el certificado de empadronamiento o los recibos hipotecarios. Esto es inviable si la casa o el negocio ha sido inundado o destruido, a pesar de que la identificación biométrica y las tecnologías modernas podrían simplificar el proceso.

Parte de los NGEU se asignaron a préstamos, con una cantidad similar a las subvenciones (casi 80.000 millones de euros). Dentro de este paquete se encuentran los préstamos ICO MRR, diseñados para impulsar proyectos de medio ambiente y energía, y que suman 22.000 millones de euros. Sin embargo, la distribución de estos fondos está «súperparada», asevera Estevan.

Aunque todos los bancos han firmado los convenios para distribuir el dinero, los expertos lamentan que hay muy pocos datos sobre cuántos préstamos ICO MRR se han concedido. El problema es doble: o bien las condiciones que se exigen para estos préstamos son tan complejas, o el precio no es competitivo en el mercado, lo que lleva a las empresas a pedir préstamos a su banco comercial habitual.

El único ICO MRR que parece estar entregando ayudas es el de vivienda, pero dirigido a promotores para construir, no para la compra. La dificultad de acceso a los préstamos ICO se refleja también en la frustración de jóvenes que no pueden acceder a los préstamos para vivienda por las exigencias impuestas.

Cambio de paradigma

Para salir de esta ineficiencia, es necesario un cambio de paradigma. Una de las soluciones pasa por la creación de una ventanilla única. Los expertos sugieren que lo más lógico sería que las diputaciones, los ayuntamientos, las regiones y el Estado unificaran todas las líneas de ayudas en una misma plataforma, con un algoritmo de distribución común y un mismo sistema de evaluación y justificación. Este tipo de infraestructura podría aplicarse tanto a la gestión ordinaria como, con urgencia, a la gestión de catástrofes, donde la parálisis burocrática se traduce en drama social.

En el plano financiero, el modelo de deducciones fiscales utilizado por Italia en el sector energético ha demostrado ser más ágil que la subvención directa. En lugar de esperar el farragoso desembolso de dinero, se permite a empresas y ciudadanos financiarse a través de deducciones del IRPF o del Impuesto de Sociedades.

También un modelo similar al del kit digital, en el que no hay que presentar documentación y se da la ayuda de manera finalista, contribuiría a mejorar la gestión.

La frustración generada por la lentitud (casos de autoconsumo solar esperando desde 2021) provoca un «efecto contrario», llevando a muchas empresas, decepcionadas, a no querer volver a pedir ayudas. Esta ineficiencia administrativa tiene consecuencias directas: genera una distorsión competitiva con empresas de países vecinos, que acceden a mejores condiciones de financiación y capital. En última instancia, la falta de gestión eficiente en las ayudas públicas acaba siendo un problema profundamente social.

Por tanto, en un momento en el que España ha recibido la mayor inyección de recursos de sus historia, la complejidad burocrática que ralentiza su llegada a quienes más los necesitan. Las ayudas públicas, diseñadas para impulsar innovación y desarrollo, se convierten en un laberinto para pymes y emprendedores. Sin simplificación, modernización y mecanismos de acceso ágiles, los recursos se quedan atrapados, frustrando inversiones, oportunidades y el verdadero efecto multiplicador que prometen los fondos.

Mayor receptor de fondos

España se ha consolidado como el mayor receptor de fondos no reembolsables de la Unión Europea, según los últimos datos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR), la versión española del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (RRF) de la UE. Entre 2021 y 2026, el país puede recibir hasta 163.000 millones de euros, de los cuales 83.160 millones corresponden a subvenciones no reembolsables y el resto a créditos y préstamos destinados a inversiones estratégicas.

Desde la aprobación del plan en 2021, España ha ido recibiendo distintos desembolsos, empezando por la prefinanciación inicial y continuando con pagos sucesivos tras la evaluación positiva de hitos y objetivos estratégicos, que aseguran que los recursos se destinen a proyectos alineados con las prioridades europeas.

El quinto desembolso, autorizado en 2025, ascendió a 24.137 millones de euros brutos (22.926 millones netos), de los cuales 6.991 millones correspondieron a subvenciones y 15.935 millones a préstamos. Con este pago, España ya ha recibido más de 55.000 millones de euros en transferencias no reembolsables, lo que representa aproximadamente el 70 % del total de subvenciones previstas para el país. Este monto sitúa a España a la cabeza de la UE en recepción de fondos, por delante de grandes economías como Italia y Francia.

Hasta el momento, España ha completado 264 hitos y objetivos, de los cuales 82 estaban totalmente cumplidos al momento del quinto desembolso. Parte del pago neto, 1.100 millones de euros, fue retenido por la Comisión Europea debido a incumplimientos parciales relacionados con la fiscalidad del diésel y compensaciones a ciertos funcionarios interinos, lo que evidencia que, pese a los avances, algunos desafíos de gestión aún persisten.

Los fondos del PRTR se destinan a sectores estratégicos para la transformación del país, como la transición verde, la digitalización, la infraestructura, la justicia, la educación y el apoyo a pymes. La intención es que no solo impulsen la recuperación económica tras la pandemia, sino que también contribuyan a modernizar la economía española, mejorar la competitividad y crear empleo de calidad. La inversión en digitalización y transición ecológica, por ejemplo, busca acelerar la adopción de tecnologías limpias y promover la sostenibilidad industrial, áreas fundamentales para el futuro económico de España.

Hasta agosto de 2025, el 55 % del RRF ya se había desembolsado a los países europeos.