¿Sería posible “fusionar” los ejércitos de España y Portugal? Así son sus Fuerzas Armadas, sus debilidades y fortalezas

España y Portugal, tan unidos y tan distantes tantas veces. Dos países que combatieron antaño, que fueron uno durante casi un siglo bajo el reinado de Felipe II, que han vivido de espaldas durante siglos pese a su vecindad y que ahora, sin embargo, viven un matrimonio tranquilo y sólido, con alguno de esos pequeños roces que provoca la convivencia, pero conscientes de que son más fuertes juntos que por separados.

Atrás quedaron siglos de fronteras problemáticas, de intereses enfrentados, de contrabandistas y estraperlo, de escudos y pesetas, de guardias civiles y guardinhas... De hecho, periódicamente surgen noticias sobre los movimientos iberistas favorables a una mayor integración de ambos países o a la necesidad de establecer estrategias conjuntas. Una de estas voces es la de Rui Moreira, alcalde de Oporto, que se ha manifestado en alguna ocasión a favor de una estrategia ibérica coordinada a nivel internacional; incluso le ha llegado a poner nombre: Iberolux.

“Siempre creí, desde que Portugal y España tienen democracias, que deberíamos tener un Iberolux, como un Benelux”, dijo Moreira en una entrevista hace un par de años. “España y Portugal deberían tener una estrategia coordinada, ya que durante muchos años vivimos de espaldas y con enormes sospechas y desconfianzas”.

La guerra de Ucrania ha puesto sobre la mesa la necesidad de que los países europeos incrementen sus presupuestos en Defensa, algo que durante décadas se ha dejado en manos de Estados Unidos en el marco de la OTAN. España es una de las economías que menor porcentaje del PIB gastan en armamento, en torno al 1%, mientras que Portugal gasta algo más, alrededor del 1,6% en 2020, aunque también lejos de ese 2% que exige Estados Unidos.

¿Ejércitos unidos?

¿Y si fuera el momento de que España y Portugal unieran sus ejércitos? Sí, parece una locura pero, visto desde un punto de vista geoestratégico, ambos países podrían compartir intereses y objetivos, ambos tienen territorios extracomunitarios en el Atlántico, las Azores en el caso de los lusos, Canarias en el de España; comparten

¿Serían militarmente compatibles? Evidentemente, los efectivos de España y Portugal son dispares. Sin que las Fuerzas Armadas españolas sean una gran potencia mundial, sí que se sitúan en una posición intermedia, entre las 20 primeras del ránking mundial, mientras que las portuguesas son mucho más pequeñas, pero no por ello dejan de tener su relevancia.

Según un informe realizado en 2017 por el Real Instituto Elcano y el Instituto Português de Relações Internacionais (IPRI) sobre las relaciones bilaterales entre España y Portugal, la cooperación militar entre ambos países hasta entonces, había sido “prometedora en las formas y decepcionante en los resultados”, aunque reconocían que “el cambio del contexto estratégico al sur de la Península Ibérica y los nuevos esquemas dentro de la OTAN y la UE ofrecen la posibilidad de superar ese diagnóstico”.

El pasado mes de marzo, la embajadora española en Portugal, Marta Betanzos, acudía al Instituto Universitario Militar, en Lisboa, que desarrolla actividades de enseñanza y capacitación de oficiales de las Fuerzas Armadas y de la GNR, en la que abordó las relaciones bilaterales en el ámbito de la Defensa y conversó sobre el apoyo que ha venido proporcionando la Unidad Militar de Emergencias en el combate de los incendios forestales, de los trabajos conjuntos a través del Grupo de Trabajo de Cooperación en Materia de Armamento e Industria de Defensa o del más amplio Consejo luso-español de Seguridad y Defensa.

Más diferencias que oportunidades

Pero ahí queda toda la colaboración entre los dos países. Poco más aparte de estas reuniones bilaterales. Según el estudio del Instituto Elcano, a pesar de que ambas políticas de defensa han evolucionado de forma similar y las dos fuerzas armadas han recorrido itinerarios similares de transformación, “lo han hecho por separado porque las diferencias internas en materia de cultura estratégica, capacidades, presupuestos y prioridades han prevalecido sobre las oportunidades externas”.

En cualquier caso, la situación ha variado, más aún en los últimos cinco años después de que se presentase este informe: los cambios estratégicos de este periodo “afectan directa y gravemente a la seguridad y la defensa de España y Portugal y suponen tanto un reto como una oportunidad para superar el estado actual de la relación bilateral. Del mismo modo, la implementación de la Estrategia Global de la UE y la preocupación por el “flanco Sur” en la OTAN abren nuevas ventanas de oportunidad”, explicaba.

La cooperación militar entre Portugal y España ha sido nula o muy pequeña a lo largo de los siglos, incluido el XX, más allá de la ayuda que pudo prestar la dictadura de Salazar al franquismo durante la Guerra Civil. Hubo que esperar a que España entrara en la Alianza Atlántica (Portugal lo hizo en 1949 como miembro fundador desarrollando su vocación atlántica y las relaciones privilegiadas con EEUU) para que las relaciones bilaterales iniciaran un largo proceso de normalización.

Habría que esperar aún unos cuantos años para que llegaran las primeras oportunidades para la cooperación militar, de la mano de las operaciones de los Balcanes, donde tropas españolas y portuguesas compartieron escenarios de actuación. Sin embargo, la normalización en el nivel táctico y operativo no se repitió en los niveles superiores y ambos países no emularon las experiencias de integración que otros países aliados y europeos pusieron en marcha para integrar sus capacidades.

Tuvo que aparecer un “enemigo” común, en este caso la situación en el norte de África, las revueltas asociadas a la “primavera árabe” y el peligro yihadista en el Magreb para que España y Portugal fueran conscientes de que su situación es de mayor riesgo que la del resto de sus aliados y socios.

Paralelamente, continúa el informe del Instituto Elcano, “las relaciones bilaterales con EEUU han cambiado significativamente. Su adaptación al contexto geoestratégico cambiante, especialmente en Oriente Medio y Norte de África, han alterado la prioridad estratégica con Portugal (a la baja) y con España (al alza)”.

Reuniones bilaterales, pero sin resultados militares prácticos

En el plano político, los ministros de Defensa han coordinado posiciones, visitas e iniciativas durante los últimos años en la OTAN y en la UE. Institucionalmente, los jefes de Estado Mayor de la Defensa se reúnen regularmente en los Consejos Peninsulares o en los Consejo de Seguridad y Defensa previos a las Cumbres Bilaterales. Esta revitalización contrasta con la falta de resultados prácticos en el terreno militar hasta ahora.

De hecho, el pasado año el presidente Sánchez y el primer ministro Costa firmaban un nuevo Tratado de Amistad y Cooperación que complementaba el anterior, suscrito en 1977. Esta actualización surgía de la necesidad de adaptar el texto a las nuevas realidades que no existían en 1977, como los desafíos de la globalización, la igualdad de género, la lucha contra el terrorismo y la delincuencia internacionales o el cumplimiento de la legislación comunitaria.

La cumbre de 2021 incorporaba también una Declaración Conjunta en la que España y Portugal reafirmaban su voluntad de seguir trabajando como hasta ahora en la defensa de posiciones comunes dentro de la Unión Europea y la Alianza Atlántica. Además, entre sus 74 puntos destacan varios de ellos en los que se habla expresamente de políticas de defensa: “en el ámbito de la UE, España y Portugal subrayan la convergencia de posiciones en materia de Seguridad y Defensa europea, destacándose una misma visión en cuanto a la importancia de las misiones y operaciones de la PCSD y a la definición de la Brújula Estratégica, que dotará a la Unión de una estrategia adaptada al nuevo entorno geopolítico”.

Asimismo, insistía la declaración en “la importancia de una estrecha relación en las áreas estratégicas de Seguridad y Defensa. Los Gobiernos de España y Portugal insisten en la necesidad de adoptar formatos más flexibles y operativos, más allá de los habituales contactos bilaterales entre los respectivos Ministerios, entre los que figure una reunión anual entre los Ministros de Exteriores y de Defensa de ambos países. Como aliados en la OTAN, ambos países comparten una misma visión para afrontar los retos de un entorno de competición geoestratégica y tecnológica en el ámbito de la seguridad y la defensa. En este sentido, apoyan los esfuerzos de adaptación de la OTAN, que culminarán con la renovación del actual Concepto Estratégico (Lisboa, 2010) en la Cumbre de Madrid de 2022″.

Aunque se trata de generalidades, al menos se plantea una reunión anual de los ministros de Defensa, lo que podría servir para dar otros pasos más concretos.

Presencia militar conjunta en operaciones internacionales

Hasta ahora, ambos países han tenido presencia militar conjunta en operaciones de la OTAN en los Balcanes, Afganistán y los países bálticos, con la UE en África y con Naciones Unidos en Líbano. Sus fuerzas armadas también han contribuido a unidades multinacionales como Euromarfor y Eurofor y tomado parte en las rotaciones de fuerzas de la OTAN (VJTF) y de la UE (Battlegroups). Sin embargo, todas estas experiencias no se han traducido en ninguna unidad permanente, liderazgo o iniciativa conjunta. “Sus fuerzas armadas no viven de espaldas pero no han llegado todavía a ninguna relación estable y visible”, insiste el informe.

“Los dos países se encuentran en los bordes de la falla económica, social y política más honda del planeta (superior a la de EEEUU y México) debido a la desestabilización política, el retroceso económico y social, y la presión demográfica y medioambiental que sufren todos los países del arco de crisis que comparten. Esas condiciones difíciles han puesto en marcha un flujo migratorio que se dirige al norte atravesando la Península Ibérica. La oleada migratoria y de refugiados de los últimos años es sólo la punta de un iceberg que se ha acumulado en territorio africano y que –hasta ahora– se ha desplazado por el Mediterráneo central y oriental pero que podría desplazarse al occidental y crear una grave situación de seguridad en la Península [...].La situación de riesgo compartido y diferenciado debería llevar a ambos países a abandonar su postura reactiva actual (preocuparse por los riesgos) y cambiarla por otra más proactiva (reforzar la cooperación) para prevenirlos. No se entendería que España y Portugal no hicieran nada nuevo en común mientras aumenta la presión del terrorismo yihadista, la insurgencia o los flujos migratorios incontrolados en sus fronteras”.

Entonces, si se dan las condiciones para pasar de las acciones a los hechos, ¿por qué no ha habido iniciativas conjuntas reales y en firme, más allá de maniobras militares conjuntas puntuales?

Hace falta algo más que vecindad: afinidad estratégica

Para empezar, la cooperación militar entre países vecinos precisa algo más que proximidad geográfica. Se necesita una afinidad estratégica así como una homologación de capacidades en aquellas áreas donde se desee cooperar, para evitar modelos asimétricos en las que un miembro impone su hegemonía.

“Mientras que Portugal tiene una acendrada vocación atlántica, pues es el espacio natural donde se proyecta su poder militar debido a su extraordinaria extensión, España no tiene otro espacio prioritario de proyección estratégica que el que determinen sus compromisos internacionales. Ninguno de los dos ha capitalizado sus relaciones privilegiadas con las comunidades hispana y lusófona hasta el punto de darles una dimensión militar”.

Españoles temerosos, portugueses decididos

La forma en la que los responsables, las elites y las opiniones públicas ven el uso de la fuerza, también difieren notablemente. En España, los responsables de defensa adoptan un bajo perfil de protagonismo, para evitar poner en su contra a lo que suponen a la mayoría de la población. Por el contrario, los portugueses no tienen ese complejo inhibidor a la hora de tomar decisiones sobre defensa.

También hay diferencias a la hora de autorizar las operaciones militares en el exterior, un proceso más complejo en España que en Portugal. También afecta a las restricciones al uso de la fuerza (caveats) según la exigencia militar de cada operación y de la situación política doméstica.

Diferentes capacidades militares: España vs Portugal

Las diferencias en capacidad militar son obvias y favorecen una relación asimétrica en la mayoría de las opciones de cooperación. Según el Índice Elcano de Presencia Global la capacidad de proyección militar española es siete veces superior a la portuguesa, contabilizando el despliegue de fuerzas y la de un equipo militar de carácter expedicionario. En el ranking general, a nivel mundial, España ocupa el puesto 13 en 2020 y Portugal el 44.

Evidentemente el poderío militar español es mucho mayor que el portugués en todas las armas, siendo especialmente importante, por lo que tiene de estratégico a la hora de defender los intereses de cada país fuera de sus fronteras, el poder naval.

Así, Portugal cuenta cinco fragatas de origen alemán construidas en la década de los 90 y un par de viejas corbetas de los años setenta construidas por la empresa española Bazán. Aparte, cuentan con dos submarinos de la clase Tridente también de tecnología germana, más modernos que los dos actuales de la Armada, aunque lejos de lo que serán los S-80 que empezarán a operar en España a partir de 2023. El resto de buques son una veintena de patrulleros.

Frente a esto, España cuenta con 11 modernas fragatas, especialmente las cinco de la clase 100, el portaaeronaves “Juan Carlos I” que embarca los aviones Harrier y, en un futuro, quizás los F-35, buques de apoyo, de transporte y de asalto, media docena de dragaminas, más de 20 patrulleras, dos submarinos...

Igualmente, el arma aérea lusa está formada, básicamente por unas cuatro decenas de modernos F-16 estadounidenses, varios aviones de transporte, algunos de ellos de fabricación española, y menos de una veintena de helicópteros, ninguno de ellos de ataque. Frente a esto, España dispone de unos 140 cazas F-18 estadounidenses, algunos de los cuales serán dados de baja en breve, y modernos Eurofighters. Asimismo dispone de numerosos aviones de transportes, entre ellos el moderno A-400 de Airbus, helicópteros de transporte y de ataque...

Sin embargo, y pese a esta diferencia de tamaño, sí que podrían establecerse unidades conjuntas para la realización de misiones en el exterior, sería posible unificar instalaciones... e incluso las bases navales y aéreas podrían llegar a ser complementarias.

La principal base naval lusa, sede de la Marina Portuguesa y de la mayoría de su flota, está bañada por las aguas del mar de la Paja, en la margen sur del Tajo, en el municipio de Almada, frente a Lisboa, al otro lado de la desembocadura del río. Se asienta sobre los antiguos terrenos de la Quinta Real do Alfeite, y por ello es igualmente conocida como Base de Alfeite.

Por tanto, se encontraría a medio camino entre las españolas de El Ferrol, en La Coruña, y de Rota, en Cádiz, reforzando el perfil atlántico de la flota de ambos países, dejando el área mediterránea para la española de Cartagena, donde también tienen su base los submarinos de la Armada, frente a los dos de Portugal con base en Lisboa.

En cuanto a la Fuerza Aérea, la base más importante es la de Monte Real, cerca de Leiria, a unos 150 kilómetros al norte de Portugal, donde están asentados los F-16, aunque destaca también por su situación estratégica en el Atlántico la de las Islas Azores. Por parte española, la base más importante por cercanía sería la de Morón de la Frontera, en Sevilla, donde están asentados los Eurofighter, además de la de Talavera de Real, en Badajoz, muy próxima a la frontera lusa pero que se dedica a la formación de pilotos.

Diferentes capacidades industriales

Otro elemento asimétrico en la relación es la diferencia de las capacidades industriales en ambos países. Esto afecta a la autonomía estratégica de los dos para llevar a cabo misiones individuales o liderar unidades/operaciones multinacionales. Individualmente, ninguno de los dos países podrá contar con capacidades militares que sólo se pueden desarrollar en colaboración con otros aliados, lo que reduce el ámbito de autonomía estratégica conjunta de cara al futuro.

En cualquier caso, España sí tiene capacidad para construir sus propias fragatas o su portaaviones, así como la mayoría del resto de sus buques de guerra, incluidos los submarinos S-80 en proceso, y participa en la fabricación, de la mano de Airbus, de los aviones de carga o los helicópteros, aunque no en los cazas. De hecho, España se ha consolidado como el séptimo exportador de armas a nivel mundial.

Percepción de riesgos

Finalmente, la cooperación depende de si se comparten o no la percepción de riesgos. Portugal refleja una mayor preocupación por el control de la zona económica exclusiva mientras que en España preocupa más la emigración o la inestabilidad financiera. Mientras que no coincidan en las prioridades, como la amenaza compartida al Sur, será difícil traducir la voluntad política y militar de cooperación en un objetivo estratégico concreto.

El informe, en sus conclusiones, estima que si no existen obstáculos técnicos para que ambos países puedan crear una unidad conjunta permanente, no debería haber tampoco obstáculos políticos. No es necesario pensar sólo en formar grandes unidades, sino también en poner en común y compartir nuevas áreas como la ciberdefensa, los vehículos no tripulados, el espacio u otros que visibilizaran el interés común.

En cuanto al tema presupuestario, los gobiernos han manifestado su deseo de cumplir los compromisos de gasto adquiridos en el marco de la OTAN (2% del PIB en 2024 y 20% de inversión en equipos sobre el porcentaje anterior). Esto podría abrir una ventana de oportunidad a la cooperación bilateral.

Hasta ahora, miembros de las fuerzas armadas de ambos países contribuyen individualmente a las misiones de la UE, pero convendría pensar la posibilidad de cooperar para liderar proyectos de asistencia con fondos propios o de la UE en zonas de África donde coincidan los intereses estratégicos de ambos países.

Sobre las capacidades militares, Portugal y España podrían codefinir las capacidades que precisan e integrar consorcios para desarrollarlas junto a otros socios europeos (colaborar en la definición de capacidades militares futuras). Esto aumentaría no sólo la autonomía estratégica europea sino la de los dos países.

Desde que se inició el debate en la OTAN sobre el “flanco sur”, ahora olvidado por culpa de la guerra en Ucrania y la posible ampliación de la Alianza Atlántica con Suecia o Finlandia, España y Portugal han tratado de llamar la atención de los países del sur de Europa sobre la necesidad de desarrollar un concepto estratégico para el Sur.

Mientras en la UE sigue pendiente su desarrollo, en la OTAN se ha creado un Centro de Evaluación MENA en el Cuartel General de Nápoles. Los dos países tienen que aprovechar esta oportunidad para, primero, estrechar su cooperación militar, estratégica y académica bilateralmente y, segundo, para aprovechar las oportunidades que la amenaza del Sur abre para sus fuerzas armadas. Los países aliados y europeos han respondido a la fragmentación estratégica integrando algunas unidades para demostrar su coherencia estratégica. A falta de un liderazgo alternativo (tipo NATO Framework Nation), les corresponde a España y Portugal predicar con el ejemplo y crear conceptos, doctrinas o unidades especializadas en la intervención rápida al sur.

Cabe destacar que, por ejemplo, en los documentos estratégicos de Defensa tanto presentes como futuros que se pueden ver en la página web del Ministerio de Defensa portugués no aparece una sola vez la palabra España. Igualmente, en el documento “Estrategia de Seguridad Nacional 2021″, aparecido en el BOE el 31 de diciembre del pasado año, tampoco se menciona al país vecino a excepción de un párrafo en el que se puede leer: “España comparte agenda en áreas como el golfo de Guinea, con otros países europeos atlánticos, como es el caso de Francia y Portugal, principalmente en relación con la seguridad marítima y energética”. Tampoco en el documento “Estrategia de Acción Exterior 2021-2024″ se dice nada, más allá de insistir en la importancia de las reuniones bilaterales con los países vecinos. Esto demuestra que ni un país ni otro contemplan siquiera, no ya una complementariedad o colaboración, sino una coincidencia de objetivos o un trato preferente como países vecinos.

Un artículo de Ángel Rivero, del Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Autónoma de Madrid, en la publicación Cuadernos de Pensamiento Político de FAES, incide en el alejamiento de Portugal respecto de España en los últimos años. “La política exterior lusa ha cambiado sensiblemente tras la crisis económica de 2008 y, en particular, tras la llegada del socialista António Costa al Gobierno en 2015, y tiene continuidad hasta el presente tras revalidar su victoria electoral en 2019″. Sin embargo, insiste el autor en que “aunque Lisboa quiera alejarse de Madrid, hay realidades tozudas que no pueden ignorarse y una de ellas es que mientras los dos países estén en la UE, la distancia entre las dos capitales siempre será más corta que la de Lisboa con cualquier otra capital del mundo”.

Más optimista es elinforme del Instituto Español de Estudios Estratégicos (IEEE) de febrero de este año, titulado “Balance de las relaciones entre Portugal y España en materia de Seguridad y Defensa”, que cree que “la pertenencia y participación de los dos países ibéricos en los foros internacionales que se ocupan de estas cuestiones, como es el caso de la UE y la OTAN, no obstaculiza en modo alguno el desarrollo de una cooperación y colaboración especiales en dichas materias, de alcance y contenido netamente bilateral. Por lo tanto, aunque se haya convertido en un lugar común, no sería un tópico decir que Portugal y España viven desde hace algún tiempo los instantes más felices, rentables y ventajosos en términos políticos y sociales de su relación mutua. La estrecha cooperación en el terreno de la seguridad y la defensa es una de las mejores pruebas de que se han superado postulados tradicionales y de que, además, en el decenio de los setenta del pasado siglo se inauguró una nueva etapa de las relaciones mutuas”.

Un artículo también en el IEEE de 2019 de Bernardo González-Lázaro Sueiras, comandante de Artillería (DEM) y, en aquel momento, Oficial de Enlace de España en el Estado-maior General das Forças Armadas (EMGFA) de Portugal, aseguraba que, a pesar de todas estas buenas relaciones, “existen también limitaciones que es importante destacar. Moreira de Sá (2015, 70) expone en su estudio sobre política exterior portuguesa actual que existe una preocupación permanente y manifiesta en este sector ante una posible pérdida de individualidad, en toda iniciativa exclusiva con España del tipo «unión latina» o «bloque ibérico». Por su parte, Aznar Fernández-Montesinos (2015, 4) subraya que es precisamente la cooperación multilateral, al diluir las diferencias individuales, la que puede servir como medio para responder a los posibles desequilibrios en las relaciones exclusivas entre las partes. Según este razonamiento, la multilateralidad puede reducir la pérdida de soberanía implícita a cualquier relación pactada, dotándola de un carácter más igualitario. Esto favorece que en el contexto europeo sean posibles relaciones bilaterales o minilaterales entre países de potenciales asimétricos, lo que refuerza simultáneamente el marco multilateral”.

Sin embargo, estos buenos momentos siguen sin concretarse en acciones reales de integración o trabajo conjunto.