Verdades sobre el mito del referéndum

La naturaleza político-jurídica del referéndum ha sido siempre objeto de discusiones. Mientras que muchos lo consideran la máxima manifestación de la voluntad popular, no faltan los que piensan que se trata de un mecanismo que, precisamente, carece de las garantías deseables. Hay precedentes para todos los gustos y todas las épocas. Resulta difícil creer que el referéndum por el que Austria decidió sumarse en 1938 al III Reich fuera democrático y objeciones semejantes se podrían presentar frente al uso del mismo mecanismo por el chavismo venezolano.

Sin embargo, no siempre ha resultado así. En el caso de España, la experiencia histórica es muy variada. Los referéndums celebrados durante el franquismo para aprobar la Ley de Sucesión de Jefatura del Estado (1947) y la Ley Orgánica del Estado (1967) lograron que el sí superara, respectivamente, el 93 y el 95% de los votos y una participación del 89 y del 100%. Ciertamente, no puede dudarse sobre qué o quién ganó las consultas. Cuestión aparte es que pueda pensarse que las mismas se celebraron con una mínima garantía. Más democrático –aunque a bastante distancia de una situación ideal– fue el referéndum sobre la Ley de Reforma Política de diciembre de 1976. La finalidad era buena –pasar sin sobresaltos de una dictadura a una democracia–, pero el Gobierno convocante controlaba totalmente los medios y convirtió en prácticamente imposible la oposición. Totalmente democráticos serían, sin embargo, el referéndum de diciembre de 1978 para refrendar la actual Constitución y los relacionados con los Estatutos de autonomía vasco y catalán celebrados en octubre de 1979. En los tres casos, las consultas estaban relacionadas con normas de enorme importancia y tuvieron lugar antes de que se aprobara una legislación específica sobre el referéndum posterior a la Constitución. Es, ciertamente, revelador que el marco constitucional –contenido en el artículo 92– recoja el referéndum de carácter consultivo, aunque no vinculante, y lo delimite a «todos los ciudadanos» (ap. 1), «convocado por el Rey, mediante propuesta del presidente del Gobierno, previamente autorizada por el Congreso de los Diputados» (ap. 2) y regulado de acuerdo con una ley orgánica (ap. 3). Los artículos 167 y 168 constituían una excepción cualificada a este principio al relacionarse con los mecanismos de reforma constitucional.

La Ley Orgánica 2/1980 de 18 de enero regularía las distintas modalidades de referéndum y abriría paso el 28 de febrero del mismo año a uno de los episodios más peculiares de los inicios de la democracia. El Gobierno de la UCD cometió la torpeza de enfrentarse con el proceso autonómico de una Andalucía que deseaba tener igualdad de condiciones que Cataluña y las Vascongadas y, a la vez, convocar el referéndum que debería decidir al respecto. El resultado fue que no sólo lo perdió sino que destruyó la UCD en Andalucía y entregó una baza extraordinaria al PSOE para erosionarlo hasta conseguir una victoria aplastante apenas un bienio después. No menos arriesgado fue el referéndum de 12 de marzo de 1986 sobre la permanencia de España en la OTAN. Aunque la entrada en la organización militar había sido llevada a cabo de acuerdo con los mecanismos parlamentarios, el PSOE y el PCE utilizaron esta circunstancia para golpear las más que tambaleantes bases del Gobierno de la UCD presidido por Leopoldo Calvo-Sotelo. En concreto, el PSOE se comprometió a convocar un referéndum para abandonar la alianza militar. Sin embargo, una vez en el poder, el PSOE descubrió que la salida de la OTAN no era tan sencilla. Convocó, ciertamente, el prometido referéndum, pero, ahora, para permanecer en la OTAN. Las condiciones pensadas para convertir el cambio en más aceptable fueron la reducción de la presencia militar de Estados Unidos en España, el no almacenamiento de armas nucleares y la no entrada en la estructura militar de la OTAN. El referéndum, celebrado el 12 de marzo de 1986, dejó de manifiesto hasta qué punto el electorado español se sentía incómodo. La participación fue inferior al 60% y sólo el 52,5% de los votantes optó por el sí a la permanencia en la OTAN. En términos estrictos, España iba a seguir en la OTAN, pero sobre la base de un segmento muy limitado de la población. Por añadidura, antes de que acabara el siglo XX, todas las condiciones del referéndum habían sido quebrantadas. Unas dudas no menores sobre el respaldo popular quedaron de manifiesto en el referéndum sobre la Constitución europea de 20 de febrero de 2005. Impulsado de manera muy personal por Rodríguez Zapatero –un factor que pudo pesar mucho en el desapego ciudadano–, en él votó sólo el 42,3% del censo electoral, aunque los sufragios favorables llegaran al 76,1%. Fenómenos no muy diferentes han sido los vividos en otros referendos, como el de reforma del Estatuto de Cataluña en 2006, respaldado por una participación de menos de la mitad del censo, lo que, aspectos legales aparte, resta no poca legitimidad a su contenido.

Al fin y a la postre, la Historia española de las últimas décadas ha conocido referendos pero, en no pocas ocasiones, el respaldo popular tan ansiosamente buscado por los convocantes ha quedado más que en entredicho.