El legislativo vuelve a trabajar

A estas alturas, nadie duda de que la actual legislatura llegará a su fin. Tras los altibajos y tensiones entre los dos socios de la coalición a principio del año político, todo apunta a que tras los inusuales vaivenes de las tres legislaturas anteriores –con repetición electoral y moción de censura incluidos– en esta ocasión se agotarán los cuatro años que de media dura un gobierno. Y lo harán con el poder legislativo funcionando casi al mismo ritmo que en ciclos anteriores, aunque lejos del ritmo frenético que caracterizó a los años del bipartidismo, cuando llegar a acuerdos era mucho más fácil que en la actualidad porque las mayorías absolutas eran la tónica habitual en el hemiciclo.

Todo se rompió en 2015, año en el que la fragmentación de la Cámara de los Diputados dejó un panorama tan fraccionado en el que ninguna formación sumaba las mayorías suficientes para investir a un candidato. Fue el inicio de la parálisis del poder legislativo, un parón que se prolongó durante un lustro.

El punto de inflexión lo marcó la legislatura XI, la más breve de la historia de la Democracia. Arrancó un frío 13 de enero de 2016 y duró menos de cuatro meses (hasta el 3 de mayo de 2016) ante la imposibilidad de que Mariano Rajoy fuera investido presidente del gobierno con los apoyos de Ciudadanos, entonces bajo la batuta de Albert Rivera. En verano de 2016, los españoles acudieron por segunda vez en solo un año a las urnas. La XII legislatura comenzó el 19 de julio y duró el verano de 2018, gracias a que los socialistas apoyaron a Rajoy en segunda votación. Sin embargo, algo inaudito estaba a punto de suceder en nuestro país. Pedro Sánchez, tras conocerse la sentencia de la Gürtel, decidió impulsar una moción de censura que le llevó hasta la Moncloa. No obstante, el «no» a las cuentas de ERC obligó a la repetición electoral. En 2019 los socialistas ganaron las elecciones pero la dificultad de los partidos para llegar a acuerdos que desemboquen en un gobierno estable, obligó a regresar, de nuevo, a las urnas.

Cuatro elecciones generales en cuatro años y dos repeticiones electorales. Esta inestabilidad se tradujo en una parálisis legislativa preocupante en nuestro país, síntoma de un problema mucho más profundo: el del declive del poder legislativo frente al poder ejecutivo. Si en 2015 se dio luz verde a un total de 84 iniciativas parlamentarias entre leyes ordinarias, orgánicas y decretos, en 2016 solo se aprobaron diez, muy lejos de las 115 del año 1980. Es cierto que al inicio de la Transición fue necesario desarrollar un nuevo marco legislativo acorde con los nuevos tiempos, pero sirve para ofrecer una radiografía nítida de la parálisis legislativa en la que estábamos estancados hasta este año, que parece que la normalidad vuelve a la Cámara Baja tras cinco años de sequía. En 2017 el Congreso solo aprobó 13 leyes. Fue el año con menos desde 1982. Solo en 2004 y 2008 –con siete y seis leyes, respectivamente–, cuando ganó José Luis Rodríguez Zapatero, España vivió años legislativos más pobres. 2018 se saldó con 16; 2019, ocho leyes, el año pasado, 14; entre ellas la reforma educativa, conocida como Ley Celáa. El año que está a punto de terminar muestra signos de recuperación a tenor de las leyes que se han aprobado que se asimilan a las de años anteriores. Una vez controlado el azote de la pandemia, sus señorías se han puesto a trabajar: 15 leyes ordinarias, nueve orgánicas y 27 decretos es el balance a falta de que finalice el año. El gobierno de coalición no cuenta con mayoría, solo suman 155 diputados, sin embargo, el bloque Frankenstein que apoyó a Pedro Sánchez ha secundado la gran mayoría de las iniciativas presentadas por el Ejecutivo de PSOE y Unidas Podemos. Pese a ese apoyo, el real decreto sigue siendo la herramienta preferida par legislar, algo que no ocurría cuando el bipartidismo y las mayorías absolutas regían este país. Así,Sánchez ha usado este instrumento excepcional hasta 27 veces este año, frente a las 39 de 2020. Unos datos muy distintos a los de 2003 cuando se aprobaron 62 leyes ordinarias, 20 orgánicas y solo se recurrió al real decreto en siete ocasiones.

Entre las leyes que han visto la luz durante este año está la ley rider, la ley antifraude, la ley de la eutanasia o la ley de protección de la infancia. Sin embargo, muchas de las grandes promesas del Gobierno todavía no han llegado. Las negociaciones están siendo intensas y algunas de las propuestas no verán la luz antes de que finalice el año. La ley de vivienda o la trillada reforma laboral, omnipresente en los discursos de la ministra de Trabajo, todavía están en el cajón, y todo apunta a que habrá que esperar hasta el año que viene para ambas normas vean la luz.

Aunque el ritmo de actividad se recupera, todavía está lejos de las cifras de años anteriores. Frente a las 15 leyes ordinarias de 2021, en el año 2003, con José María Aznar gobernando, se aprobaron 62. Otro ejemplo, con José Luis Rodríguez Zapatero al frente, en 2007 se tramitaron 56 leyes ordinarias.

Abuso del real decreto

A menor actividad en la Cámara Baja mayor es la aprobación de las leyes que emanan del Ejecutivo. Cumplidos los dos primeros años de la coalición con el menor apoyo de todos los gobiernos constituidos en las catorce legislaturas, –167 diputados a favor y 165 en contra–, su tarea se aventuraba complicada, sin embargo, la aprobación de real decretos ha dado alas al Ejecutivo. Así, a falta de que termine el año ya son en 27 ocasiones las que se ha usado este instrumento normativo excepcional, en doce ocasiones menos que en 2020 cuando Pedro Sánchez batió todos los récords y aprobó 39, muchas veces justificándolo por la actual crisis sanitaria.

El actual jefe del Ejecutivo es, sin duda, el rey del decreto. Si comparamos los datos, observamos que en los últimos 21 años (véase el gráfico) es el presidente que más ha usado este instrumento, previsto en la Constitución para situaciones excepcionales. Hasta 66 veces se ha acudido a esta norma en la actual legislatura que todavía está en su ecuador. Esta situación es la consecuencia de la polarización actual de la política española y el fraccionamiento del parlamento, ya que trece partidos con representación en el hemiciclo hacen casi imposible llegar a acuerdos para tramitar de manera sosegada y sensata cualquier iniciativa legislativa.